Administração pública indireta: o que é, quem faz parte e exemplos

A administração pública indireta é formada por entidades que possuem personalidade jurídica própria e são criadas ou autorizadas pelo Estado para desempenhar determinadas atividades administrativas de maneira descentralizada. No Brasil, fazem parte dessa estrutura as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Entender a administração indireta é fundamental para compreender como o Estado brasileiro está organizado. Embora essas entidades estejam vinculadas à União, aos estados, ao Distrito Federal ou aos municípios, elas não se confundem com os próprios órgãos da administração direta.

Instituições conhecidas, como o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), são exemplos que ajudam a visualizar essa organização. Além disso, o tema aparece frequentemente em concursos públicos, provas de Direito Administrativo e cursos de Administração Pública.

A seguir, entenda o que é administração pública indireta, quais entidades fazem parte dela e qual é a diferença entre administração direta e indireta.

O que é administração pública indireta?

A administração pública indireta corresponde ao conjunto de entidades administrativas com personalidade jurídica própria criadas ou autorizadas pelo Poder Público para exercer atividades administrativas de forma descentralizada.

A ideia central é justamente a descentralização.

Em vez de determinada atividade ser executada diretamente por um ministério, secretaria ou outro órgão pertencente à estrutura do ente político, ela pode ser atribuída a uma entidade criada especificamente para desempenhar determinada função.

O Decreto-Lei nº 200/1967 é uma das principais referências históricas e jurídicas para compreender a organização da Administração Federal.

Seu artigo 4º divide a Administração Federal em direta e indireta.

Quem faz parte da administração pública indireta?

De maneira tradicional, a administração indireta é composta por quatro categorias principais:

• autarquias;
• empresas públicas;
• sociedades de economia mista;
• fundações públicas.

Cada uma possui características próprias.

Apesar de integrarem a administração indireta, não significa que todas tenham exatamente o mesmo regime jurídico.

Autarquias possuem características diferentes das empresas públicas, por exemplo.

Por isso, conhecer apenas a lista não é suficiente. É importante compreender como cada entidade funciona.

O que são autarquias?

As autarquias são pessoas jurídicas criadas por lei para desempenhar atividades típicas da Administração Pública de maneira descentralizada.

O Decreto-Lei nº 200/1967 define autarquia como serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, destinado a executar atividades típicas da Administração Pública que necessitem de gestão administrativa e financeira descentralizada.

Elas possuem personalidade jurídica própria.

Isso significa que uma autarquia não é simplesmente um departamento dentro de um ministério ou secretaria.

Ela constitui uma entidade administrativa distinta.

Exemplos de autarquias

Um dos exemplos mais conhecidos é o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

O INSS é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social.

Outro exemplo é o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), autarquia federal relacionada à execução de políticas ambientais dentro de suas competências legais.

Também existem autarquias nos estados e municípios.

Portanto, autarquia não significa necessariamente uma entidade federal.

Estados, Distrito Federal e municípios também podem possuir entidades dessa natureza.

O que são autarquias especiais?

Algumas autarquias recebem tratamento diferenciado em razão das funções desempenhadas e da autonomia estabelecida pela legislação.

Um exemplo bastante conhecido são as agências reguladoras.

A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), por exemplo, foi criada como autarquia especial.

Outras agências reguladoras federais também apresentam esse modelo jurídico.

A expressão “regime especial” está relacionada às características específicas estabelecidas pela legislação de cada entidade, especialmente quanto à autonomia necessária para desempenhar determinadas funções regulatórias.

Universidade pública é autarquia?

Depende da instituição.

Diversas universidades públicas brasileiras possuem natureza jurídica de autarquia ou fundação pública.

Por isso, não é possível afirmar que toda universidade pública brasileira pertence automaticamente à mesma categoria jurídica.

Para identificar a natureza de uma instituição específica, é necessário consultar sua legislação de criação e seus documentos institucionais.

O que são fundações públicas?

As fundações públicas são entidades instituídas pelo Poder Público para desempenhar determinadas atividades de interesse público.

Elas aparecem tradicionalmente entre as entidades integrantes da administração indireta.

As fundações podem atuar em áreas como pesquisa, cultura, saúde, educação e desenvolvimento científico.

O regime jurídico das fundações públicas exige uma análise um pouco mais cuidadosa porque existem discussões e diferenças relacionadas à natureza jurídica adotada em sua constituição.

Em estudos de Direito Administrativo, é comum encontrar a distinção entre fundações públicas de direito público e fundações governamentais de direito privado.

Fundação pública e autarquia são iguais?

Não exatamente.

Embora ambas possam integrar a administração indireta e desempenhar atividades públicas, possuem fundamentos e características institucionais próprios.

Além disso, determinadas fundações públicas de direito público recebem tratamento jurídico bastante próximo ao das autarquias, razão pela qual a doutrina frequentemente utiliza a expressão fundação autárquica.

Para concursos, é importante observar como a questão apresenta a natureza jurídica da entidade.

O que é uma empresa pública?

A empresa pública é uma entidade integrante da administração indireta que possui personalidade jurídica de direito privado.

A Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, estabelece normas relacionadas às empresas públicas e sociedades de economia mista.

Uma característica importante da empresa pública é que seu capital social é integralmente detido pelo Poder Público, observadas as possibilidades previstas em lei de participação de outras pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública.

Além disso, a empresa pública pode adotar diferentes formas societárias admitidas juridicamente.

Caixa Econômica Federal é administração indireta?

Sim.

A Caixa Econômica Federal é um exemplo conhecido de empresa pública federal.

Consequentemente, integra a administração pública indireta da União.

Esse exemplo é bastante utilizado para diferenciar empresa pública de sociedade de economia mista.

A empresa pública possui capital integralmente público, enquanto a sociedade de economia mista possui uma estrutura societária diferente.

O que é sociedade de economia mista?

A sociedade de economia mista também possui personalidade jurídica de direito privado e integra a administração indireta.

Sua principal característica societária está na combinação entre participação estatal e participação privada no capital.

Entretanto, o controle da companhia permanece com o Poder Público nos termos estabelecidos pela legislação.

A sociedade de economia mista deve ser constituída sob a forma de sociedade anônima.

Essa característica é importante em questões de concurso.

Banco do Brasil é administração pública indireta?

Sim.

O Banco do Brasil S.A. é um exemplo tradicional de sociedade de economia mista federal.

Seu capital admite participação privada, mas o controle pertence à União.

Por isso, o Banco do Brasil integra a administração indireta.

É justamente essa característica que o diferencia de uma empresa privada comum, embora possua personalidade jurídica de direito privado e desenvolva atividade econômica.

Petrobras faz parte da administração indireta?

Sim.

A Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) é uma sociedade de economia mista controlada pela União.

Consequentemente, integra a administração indireta federal.

Como sociedade de economia mista, possui personalidade jurídica de direito privado e capital formado por recursos públicos e privados, permanecendo o controle estatal.

Qual a diferença entre empresa pública e sociedade de economia mista?

Essa é uma das perguntas mais comuns sobre administração indireta.

As duas são pessoas jurídicas de direito privado e integram a administração pública indireta.

Entretanto, existem diferenças importantes.

Na empresa pública, o capital é integralmente público, conforme as regras legais.

Na sociedade de economia mista, existe participação pública e privada, permanecendo o controle estatal.

Outra diferença clássica está na forma societária.

A sociedade de economia mista deve ser constituída como sociedade anônima.

Já a empresa pública possui maior flexibilidade quanto à forma jurídica admitida.

Administração pública indireta tem personalidade jurídica?

Sim.

Essa é uma das características essenciais para diferenciar administração direta e indireta.

As entidades da administração indireta possuem personalidade jurídica própria.

Isso significa que autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista são entidades juridicamente distintas do ente político ao qual estão vinculadas.

Um ministério, por outro lado, não possui personalidade jurídica própria.

Ele é um órgão pertencente à União.

Essa diferença aparece constantemente em questões de Direito Administrativo.

Qual a diferença entre órgão e entidade pública?

Um órgão público é uma unidade integrante da estrutura de determinada pessoa jurídica.

Ele não possui personalidade jurídica própria.

Um ministério federal, por exemplo, integra a estrutura da União.

Já uma entidade administrativa possui personalidade jurídica própria.

O INSS, por exemplo, é uma autarquia e possui personalidade jurídica própria.

Portanto:

órgão = não possui personalidade jurídica própria;

entidade = possui personalidade jurídica própria.

Essa distinção ajuda bastante a compreender a organização administrativa brasileira.

Qual a diferença entre administração direta e indireta?

A administração direta é formada pelos órgãos pertencentes às próprias pessoas políticas.

São elas:

União;

estados;

Distrito Federal;

municípios.

Ministérios, secretarias estaduais e secretarias municipais são exemplos de órgãos pertencentes à administração direta.

Já a administração indireta é composta por entidades com personalidade jurídica própria criadas ou autorizadas para exercer determinadas funções administrativas.

É o caso das autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

[Leia também: administração pública direta e indireta]

Administração indireta é descentralização?

Sim. A criação de uma entidade da administração indireta está relacionada ao fenômeno da descentralização administrativa.

Na descentralização, determinada atividade é atribuída a outra pessoa jurídica.

Esse conceito não deve ser confundido com desconcentração.

Qual a diferença entre descentralização e desconcentração?

Na descentralização, existe transferência ou atribuição da execução de determinada atividade para outra pessoa jurídica, conforme o modelo juridicamente adotado.

Na desconcentração, ocorre distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica.

Imagine a União criando ou utilizando diferentes órgãos internos para distribuir competências.

Existe desconcentração, porque esses órgãos continuam pertencendo à mesma pessoa jurídica: a União.

Quando determinada atividade é atribuída a uma autarquia com personalidade jurídica própria, existe descentralização.

Essa distinção é muito cobrada em concursos públicos.

Administração indireta é subordinada à administração direta?

Tecnicamente, é importante evitar dizer simplesmente que uma entidade da administração indireta está “subordinada” a um ministério da mesma maneira que um órgão inferior está subordinado a outro.

Entre a administração direta e as entidades da administração indireta existe vinculação, e não uma relação hierárquica comum.

O Poder Público realiza formas de supervisão e controle previstas juridicamente.

No âmbito federal, o Decreto-Lei nº 200/1967 disciplina a supervisão ministerial sobre entidades da administração indireta.

Portanto, dizer que uma autarquia é vinculada a determinado ministério é juridicamente mais adequado do que afirmar, sem qualquer ressalva, que ela é um simples departamento subordinado ao ministro.

Como é criada uma entidade da administração indireta?

A Constituição Federal estabelece uma diferença importante.

O artigo 37, inciso XIX, determina que somente por lei específica poderá ser criada autarquia.

Para empresa pública, sociedade de economia mista e fundação, a lei específica autoriza sua instituição, observadas as regras constitucionais e legais aplicáveis.

Essa diferença costuma aparecer em provas:

autarquia: criada diretamente por lei específica;

empresa pública e sociedade de economia mista: criação autorizada por lei específica.

No caso das fundações, é necessário considerar também as particularidades constitucionais e legais relacionadas à sua natureza jurídica.

Administração indireta precisa fazer concurso público?

A Constituição Federal estabelece a regra do concurso público para investidura em cargo ou emprego público, ressalvadas as hipóteses constitucionalmente previstas.

Essa exigência também alcança entidades da administração indireta.

Entretanto, existe uma diferença entre os regimes de pessoal.

Nas empresas públicas e sociedades de economia mista, os trabalhadores são normalmente empregados públicos submetidos à legislação trabalhista.

Isso não elimina a exigência constitucional de concurso para ingresso.

Autarquias e determinadas fundações, por sua vez, possuem regime jurídico relacionado às características da entidade e à legislação aplicável.

Empregado de empresa pública é servidor público?

Existe uma distinção importante entre servidor estatutário e empregado público.

Os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista são normalmente regidos pela CLT.

Eles ocupam empregos públicos, e não cargos públicos estatutários.

Apesar disso, a contratação precisa respeitar as exigências constitucionais aplicáveis, incluindo concurso público como regra para ingresso.

Por isso, ser empregado da Caixa Econômica Federal, por exemplo, não significa ocupar um cargo estatutário federal semelhante ao de um servidor de uma autarquia.

Administração indireta precisa fazer licitação?

As entidades da administração indireta estão submetidas a regras de contratação pública, mas o regime aplicável depende da natureza da entidade.

Autarquias e fundações submetidas ao regime público estão abrangidas pelas normas gerais de licitações e contratos administrativos estabelecidas pela Lei nº 14.133/2021, conforme seu âmbito de aplicação.

Empresas públicas e sociedades de economia mista possuem regime específico disciplinado principalmente pela Lei nº 13.303/2016.

Portanto, não é correto aplicar exatamente as mesmas regras de contratação a todas as entidades da administração indireta sem verificar sua natureza.

Administração indireta segue os princípios do artigo 37?

Sim.

O caput do artigo 37 da Constituição estabelece expressamente que a administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, estados, Distrito Federal e municípios, deve obedecer aos princípios de:

legalidade;

impessoalidade;

moralidade;

publicidade;

eficiência.

Esses princípios são frequentemente lembrados pela sigla LIMPE.

Eles constituem uma base importante para a atuação administrativa.

Administração indireta existe nos municípios?

Sim.

A administração indireta não existe apenas no âmbito federal.

Estados, Distrito Federal e municípios também podem criar entidades administrativas de acordo com suas competências e respeitando as regras constitucionais.

Um município pode possuir, por exemplo, uma autarquia responsável por determinada atividade pública.

Da mesma forma, estados podem possuir empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações e autarquias estaduais.

Portanto, o conceito é aplicável aos diferentes níveis da Federação.

Ministério faz parte da administração indireta?

Não.

Os ministérios são órgãos da administração direta federal.

Eles integram a estrutura da União e não possuem personalidade jurídica própria.

Essa é uma diferença importante em relação às autarquias.

Por exemplo:

Ministério da Previdência Social → administração direta.

INSS → administração indireta.

Embora exista vinculação entre eles dentro da estrutura administrativa, suas naturezas jurídicas são diferentes.

Secretaria estadual faz parte da administração indireta?

Não.

Uma secretaria estadual é um órgão integrante da estrutura do respectivo estado.

Consequentemente, pertence à administração direta estadual.

Da mesma maneira, uma secretaria municipal pertence à administração direta do município.

Já uma autarquia estadual ou municipal integra a administração indireta daquele ente federativo.

Agência reguladora é administração indireta?

Sim.

As agências reguladoras federais são estruturadas como autarquias sob regime especial.

Por isso, integram a administração indireta.

A Lei nº 13.848/2019 estabelece regras sobre gestão, organização, processo decisório e controle social das agências reguladoras federais abrangidas pela legislação.

Entre exemplos conhecidos estão Anatel, Aneel, Anvisa e ANP.

A natureza autárquica dessas instituições ajuda a garantir uma estrutura administrativa específica para o exercício das funções regulatórias previstas em lei.

Conselho profissional faz parte da administração indireta?

Os conselhos de fiscalização profissional possuem características jurídicas particulares e são reconhecidos pela jurisprudência como autarquias corporativas em diversas situações.

O Supremo Tribunal Federal possui precedentes importantes reconhecendo a natureza autárquica dos conselhos responsáveis pela fiscalização profissional.

Entretanto, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) possui tratamento jurídico específico.

O STF reconheceu que a OAB não se enquadra da mesma maneira que os demais conselhos profissionais na estrutura administrativa tradicional.

Por isso, questões de concurso envolvendo OAB e conselhos profissionais precisam ser analisadas cuidadosamente.

Serviços sociais autônomos fazem parte da administração indireta?

Em regra, entidades conhecidas como serviços sociais autônomos, como integrantes do chamado Sistema S, não fazem parte da administração pública indireta tradicional.

Elas são entidades privadas que colaboram com determinadas finalidades de interesse público e possuem regime jurídico próprio.

Portanto, não devem ser confundidas com autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista ou fundações públicas.

Essa distinção também aparece frequentemente em provas.

Organizações sociais fazem parte da administração indireta?

Não simplesmente pelo fato de colaborarem com o Estado.

Organizações sociais são pessoas jurídicas privadas que podem receber determinada qualificação do Poder Público e estabelecer relações específicas com a Administração.

Elas integram o chamado terceiro setor, e não a estrutura tradicional da administração indireta.

O mesmo cuidado deve existir com OSCIPs e outras entidades privadas de colaboração.

Uma instituição prestar serviço de interesse público não significa automaticamente que ela faça parte da Administração Pública.

Resumo da administração pública indireta

Para memorizar o tema, uma estrutura simples ajuda:

Autarquia: pessoa jurídica de direito público, criada por lei.

Fundação pública: entidade destinada a determinadas finalidades de interesse público, cuja natureza jurídica precisa ser analisada conforme sua instituição.

Empresa pública: pessoa jurídica de direito privado, com capital integralmente público nos termos legais.

Sociedade de economia mista: pessoa jurídica de direito privado, constituída como sociedade anônima e com participação estatal e privada, permanecendo o controle com o Poder Público.

Todas integram a administração indireta, mas não possuem exatamente o mesmo regime jurídico.

Perguntas frequentes sobre administração pública indireta

O que é administração pública indireta?

É o conjunto de entidades com personalidade jurídica própria utilizadas pelo Estado para desempenhar atividades administrativas de forma descentralizada.

Quem faz parte da administração indireta?

Tradicionalmente, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

INSS é administração direta ou indireta?

Indireta. O INSS é uma autarquia federal.

Banco do Brasil é administração indireta?

Sim. O Banco do Brasil é uma sociedade de economia mista federal.

Caixa Econômica Federal é administração indireta?

Sim. A Caixa é uma empresa pública federal.

Petrobras é administração indireta?

Sim. A Petrobras é uma sociedade de economia mista controlada pela União.

Ministério é administração indireta?

Não. Ministérios são órgãos da administração direta federal.

Autarquia tem personalidade jurídica?

Sim. A autarquia possui personalidade jurídica própria.

Órgão público possui personalidade jurídica própria?

Em regra, não. O órgão integra a estrutura de uma pessoa jurídica.

Administração indireta precisa fazer concurso?

A Constituição estabelece concurso público como regra para ingresso em cargos e empregos públicos, incluindo situações envolvendo entidades da administração indireta.

Empresa pública tem capital privado?

A empresa pública possui capital integralmente público nos termos da legislação. A participação de capital privado é uma característica encontrada na sociedade de economia mista.

Administração indireta é descentralização?

Sim. A criação de entidades com personalidade jurídica própria para desempenhar atividades administrativas está relacionada à descentralização administrativa.

Conclusão

A administração pública indireta é formada por entidades com personalidade jurídica própria criadas ou autorizadas pelo Estado para executar determinadas atividades administrativas de maneira descentralizada.

As quatro categorias tradicionalmente associadas à administração indireta são autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

A principal diferença em relação à administração direta está justamente na personalidade jurídica. Ministérios e secretarias são órgãos pertencentes às pessoas políticas e não possuem personalidade jurídica própria. Já entidades como o INSS, Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil possuem personalidade jurídica própria e integram a administração indireta.

Também é importante diferenciar descentralização de desconcentração. A criação de uma entidade da administração indireta representa descentralização porque existe outra pessoa jurídica executando determinada atividade. A distribuição interna de competências entre órgãos da mesma pessoa jurídica representa desconcentração.

Por fim, apesar da autonomia administrativa conferida a essas entidades, elas continuam submetidas aos princípios constitucionais da Administração Pública e aos mecanismos de controle previstos no ordenamento jurídico.

Fontes

Constituição Federal de 1988: especialmente o artigo 37, que estabelece princípios e regras aplicáveis à administração pública direta e indireta.

Decreto-Lei nº 200/1967: especialmente o artigo 4º e as disposições relacionadas à organização da Administração Federal, administração direta e indireta.

Lei nº 13.303/2016 — Lei das Estatais: disciplina o estatuto jurídico das empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias.

Lei nº 14.133/2021 — Lei de Licitações e Contratos Administrativos: estabelece normas gerais sobre licitações e contratos e delimita as entidades submetidas ao seu regime.

Lei nº 13.848/2019: dispõe sobre gestão, organização, processo decisório e controle social das agências reguladoras federais.

Supremo Tribunal Federal (STF): jurisprudência sobre a natureza jurídica de conselhos de fiscalização profissional, empresas estatais e demais entidades relacionadas à organização administrativa brasileira.

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