Leis ordinárias e leis complementares: quais são as diferenças?

As leis ordinárias e leis complementares são espécies normativas previstas pela Constituição Federal e utilizadas para disciplinar diferentes matérias no ordenamento jurídico brasileiro. Embora ambas sejam leis, existem diferenças importantes relacionadas principalmente às matérias que podem regulamentar e ao quórum necessário para sua aprovação.

De maneira resumida, a lei complementar é utilizada quando a própria Constituição determina que determinado assunto deve ser regulamentado dessa forma. Sua aprovação exige maioria absoluta. Já a lei ordinária disciplina, em regra, matérias que não estejam constitucionalmente reservadas a outra espécie normativa e sua aprovação segue o quórum correspondente de maioria simples ou relativa, observadas as exigências constitucionais de presença.

Entender essa diferença é importante para estudantes de Direito, candidatos a concursos públicos e qualquer pessoa que queira compreender melhor como as leis são produzidas no Brasil.

O que são leis ordinárias e leis complementares?

A Constituição Federal apresenta diferentes espécies de atos normativos.

O artigo 59 inclui no processo legislativo:

• emendas à Constituição;
• leis complementares;
• leis ordinárias;
• leis delegadas;
• medidas provisórias;
• decretos legislativos;
• resoluções.

Portanto, lei ordinária e lei complementar não são sinônimos.

Cada espécie possui características próprias.

A principal diferença não está simplesmente no nome ou na importância política da norma. É necessário verificar o assunto tratado e as exigências constitucionais para sua aprovação.

O que é lei ordinária?

A lei ordinária é uma das espécies normativas mais utilizadas no ordenamento jurídico brasileiro.

Ela pode disciplinar diversas matérias que não estejam reservadas constitucionalmente a uma espécie normativa específica.

Na prática, grande parte das leis encontradas no cotidiano pertence a essa categoria.

Direito Civil, Direito Penal, relações trabalhistas, questões administrativas e inúmeras outras matérias podem possuir normas estabelecidas por leis ordinárias, desde que a Constituição não exija outro instrumento normativo.

Um exemplo conhecido é o Código Civil, instituído pela Lei nº 10.406/2002.

Outro exemplo é a Lei nº 8.078/1990, que instituiu o Código de Defesa do Consumidor.

O que é lei complementar?

A lei complementar é uma espécie normativa destinada especialmente às matérias para as quais a Constituição exige essa forma legislativa.

Isso significa que sua utilização não depende simplesmente da preferência do legislador.

Quando a Constituição afirma que determinada questão deverá ser estabelecida por lei complementar, existe uma reserva constitucional.

Além disso, a Constituição estabelece um quórum específico para sua aprovação.

Segundo o artigo 69 da Constituição Federal:

“As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.”

Esse é um dos pontos mais cobrados em provas e concursos.

Qual a diferença entre lei ordinária e lei complementar?

A diferença entre lei ordinária e lei complementar pode ser compreendida principalmente por dois critérios: matéria e quórum de aprovação.

A lei complementar trata de assuntos para os quais a Constituição exige expressamente lei complementar.

Já a lei ordinária possui um campo de atuação residual, podendo tratar das matérias legislativas que não estejam reservadas a outra espécie normativa.

Também existe diferença no quórum.

A lei complementar exige maioria absoluta.

A aprovação de uma lei ordinária ocorre, em regra, pela maioria dos votos dos presentes, desde que esteja presente a maioria absoluta dos membros da respectiva Casa Legislativa, conforme a sistemática constitucional.

Essa diferença é fundamental.

O que significa maioria absoluta?

Maioria absoluta é calculada considerando o número total de integrantes do órgão legislativo, e não apenas os parlamentares presentes na sessão.

Imagine, de forma simplificada, uma Casa Legislativa com 100 membros.

A maioria absoluta corresponderia a 51.

Não importa, para esse cálculo, que apenas 80 estejam presentes naquela votação.

A referência continua sendo o número total de integrantes.

Esse quórum mais elevado é exigido para a aprovação das leis complementares.

O que significa maioria simples?

A maioria simples, também chamada em determinados contextos de maioria relativa, considera os votos dos parlamentares presentes à votação, observadas as condições constitucionais necessárias para que a deliberação ocorra.

O artigo 47 da Constituição estabelece que, salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Portanto, existem duas questões diferentes:

uma é a quantidade mínima de parlamentares necessária para que a deliberação possa ocorrer;

outra é a quantidade de votos necessária para aprovação.

Essa distinção ajuda a compreender por que maioria simples e maioria absoluta não significam a mesma coisa.

Lei ordinária precisa de maioria simples?

Em regra, sim, observada a sistemática do artigo 47 da Constituição.

Para que a deliberação aconteça, é necessária a presença da maioria absoluta dos integrantes da Casa.

Estando atendido o requisito de presença, a aprovação normalmente depende da maioria dos votos dos presentes, salvo quando a própria Constituição estabelece quórum diferente.

É por isso que simplesmente dizer que “lei ordinária precisa de 50% mais um” pode gerar confusão.

É necessário esclarecer sobre qual universo esse cálculo está sendo realizado.

Lei complementar precisa de maioria absoluta?

Sim.

Essa exigência está expressamente estabelecida no artigo 69 da Constituição Federal.

Portanto, para uma lei complementar ser aprovada, é necessária a maioria absoluta.

No âmbito federal, a Câmara dos Deputados possui 513 deputados. A maioria absoluta corresponde a 257.

O Senado Federal possui 81 senadores. A maioria absoluta corresponde a 41.

Esses números ajudam a visualizar a diferença entre a aprovação de uma lei complementar e uma deliberação baseada apenas na maioria dos parlamentares presentes.

Lei complementar é superior à lei ordinária?

Essa pergunta exige cuidado.

É comum ouvir que a lei complementar é hierarquicamente superior à lei ordinária, mas essa explicação é excessivamente simplificada e pode levar ao erro.

A principal distinção entre elas está na competência material estabelecida pela Constituição e no processo de aprovação.

A Constituição reserva determinadas matérias à lei complementar.

Nesses casos, uma lei ordinária não pode simplesmente ocupar esse espaço contrariando a reserva constitucional.

Isso não significa, porém, que toda lei complementar seja genericamente superior a toda lei ordinária sobre qualquer assunto.

O ponto central é verificar a matéria constitucionalmente reservada.

Lei ordinária pode alterar lei complementar?

Depende do conteúdo tratado.

Esse é um dos temas que mais provocam dúvidas.

Nem toda disposição inserida formalmente em uma lei complementar possui necessariamente natureza material de lei complementar.

Se uma lei complementar tratar de matéria que não estava constitucionalmente reservada a essa espécie normativa, pode surgir a discussão sobre a natureza daquele dispositivo e sua possibilidade de alteração por lei ordinária.

Por isso, não é correto adotar a regra absoluta:

“Lei ordinária nunca pode alterar lei complementar.”

A análise precisa considerar se a matéria é ou não reservada constitucionalmente à lei complementar.

Lei complementar pode tratar de matéria de lei ordinária?

É possível que uma lei formalmente complementar contenha disposições sobre matérias que não estavam reservadas pela Constituição a lei complementar.

Nessas situações, a análise jurídica considera a natureza material da disposição.

Esse entendimento é particularmente importante porque influencia a possibilidade de alteração posterior.

Assim, não basta olhar o número da norma e verificar se aparece “LC” antes dele.

É necessário analisar o conteúdo e a Constituição.

O que é reserva de lei complementar?

A reserva de lei complementar ocorre quando a Constituição exige expressamente que determinada matéria seja disciplinada por essa espécie normativa.

A própria redação constitucional costuma indicar essa exigência por expressões como:

“lei complementar estabelecerá…”

ou

“nos termos de lei complementar…”

Quando isso acontece, uma lei ordinária não pode substituir validamente a lei complementar exigida para regulamentar aquela matéria.

A Constituição é quem determina essa reserva.

O legislador não pode simplesmente escolher utilizar uma lei ordinária porque sua aprovação exige um quórum menos rigoroso.

Como saber se uma matéria exige lei complementar?

A resposta deve ser procurada na própria Constituição.

Se a Constituição reservar expressamente o tema à lei complementar, essa espécie normativa deverá ser utilizada.

Quando não existe essa reserva e também não há exigência de outra espécie normativa, a matéria pode, em regra, ser disciplinada por lei ordinária, desde que respeitadas as demais regras constitucionais.

Portanto, para resolver questões de prova, procure identificar expressões constitucionais que façam referência explícita à lei complementar.

Exemplos de leis complementares

Existem diversas leis complementares importantes no ordenamento brasileiro.

Um exemplo bastante conhecido é a Lei Complementar nº 101/2000, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal.

Outro exemplo é a Lei Complementar nº 123/2006, relacionada ao Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte e ao regime do Simples Nacional.

Também existem leis complementares relevantes em matéria tributária, administrativa, eleitoral e financeira.

O fato de uma norma possuir grande importância econômica ou social, entretanto, não é o que a transforma em lei complementar.

A classificação decorre do processo legislativo e da matéria correspondente.

Exemplos de leis ordinárias

Grande parte das leis federais conhecidas são leis ordinárias.

Entre os exemplos estão:

Código Civil — Lei nº 10.406/2002;

Código de Defesa do Consumidor — Lei nº 8.078/1990;

Lei de Licitações e Contratos Administrativos — Lei nº 14.133/2021;

Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais — Lei nº 13.709/2018.

Esses exemplos demonstram que uma lei ordinária pode tratar de assuntos extremamente importantes.

Portanto, seria errado imaginar que “ordinária” significa uma lei de pouca importância.

Lei complementar e lei ordinária no Direito Tributário

A diferença entre essas espécies normativas possui grande importância no Direito Tributário.

A Constituição reserva determinadas matérias tributárias à lei complementar.

O artigo 146 da Constituição, por exemplo, atribui à lei complementar funções relevantes relacionadas ao sistema tributário.

Entre elas estão o estabelecimento de normas gerais em matéria de legislação tributária dentro das hipóteses constitucionais.

Por outro lado, inúmeros tributos e regras tributárias também são disciplinados por leis ordinárias.

Por isso, não é correto afirmar que todo assunto tributário precisa de lei complementar.

É necessário verificar qual matéria está sendo tratada.

Todo tributo precisa ser criado por lei complementar?

Não.

Essa é uma confusão bastante comum entre estudantes.

Existem tributos cuja instituição pode ocorrer por meio de lei ordinária, enquanto determinadas competências tributárias exigem lei complementar por previsão constitucional.

Portanto, a resposta depende do tributo e da regra constitucional correspondente.

A existência de diversas normas complementares importantes no Direito Tributário não transforma a lei complementar no instrumento obrigatório para qualquer questão tributária.

Código Tributário Nacional é lei ordinária ou complementar?

O Código Tributário Nacional foi originalmente instituído pela Lei nº 5.172/1966.

Entretanto, essa questão exige compreender o fenômeno da recepção constitucional.

Com a evolução da ordem constitucional brasileira, normas do CTN relacionadas a matérias constitucionalmente reservadas à lei complementar foram recepcionadas com essa natureza material.

Por isso, o CTN é frequentemente estudado no Direito Tributário como norma com status de lei complementar nas matérias correspondentes.

Esse é um excelente exemplo de por que o Direito não deve ser analisado apenas pelo nome formal escrito na norma.

Qual a diferença entre lei complementar e emenda constitucional?

A emenda constitucional altera o próprio texto constitucional dentro dos limites estabelecidos pela Constituição.

Seu processo de aprovação é muito mais rigoroso.

Uma proposta de emenda constitucional precisa ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos e somente é aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

A lei complementar, por outro lado, está abaixo da Constituição e precisa respeitá-la.

Seu quórum é de maioria absoluta.

Portanto, lei complementar não altera a Constituição.

Qual a diferença entre lei ordinária e medida provisória?

A medida provisória é outra espécie normativa prevista pela Constituição.

Ela pode ser adotada pelo Presidente da República em situações de relevância e urgência, observadas as matérias e limitações constitucionais.

A medida provisória produz efeitos jurídicos imediatamente, mas precisa ser submetida ao Congresso Nacional.

A lei ordinária segue o processo legislativo correspondente, normalmente a partir da apresentação de um projeto de lei.

Além disso, existem matérias que não podem ser disciplinadas por medida provisória.

Lei complementar pode ser medida provisória?

A Constituição estabelece restrições materiais às medidas provisórias.

Entre elas, existe impedimento relacionado a matérias reservadas a lei complementar.

Isso é coerente com o próprio sistema constitucional.

Se a Constituição determinou que determinado assunto precisa passar pelo processo de lei complementar, incluindo aprovação por maioria absoluta, não seria adequado contornar essa exigência simplesmente por meio de medida provisória.

Presidente pode vetar lei complementar?

Sim.

Projetos de lei complementar passam pelo processo legislativo e podem ser submetidos à sanção ou veto presidencial quando se tratar das hipóteses correspondentes.

O Presidente pode vetar total ou parcialmente o projeto nas condições constitucionais.

Posteriormente, o veto é apreciado pelo Congresso Nacional.

Portanto, a exigência de maioria absoluta para aprovação do projeto não significa que a lei complementar esteja dispensada das demais etapas constitucionais do processo legislativo.

Presidente pode vetar lei ordinária?

Sim.

Projetos de lei ordinária também podem ser sancionados ou vetados pelo Presidente da República conforme o processo legislativo constitucional.

O veto pode ocorrer por razões jurídicas ou políticas nas condições previstas pela Constituição.

Se houver veto, cabe ao Congresso Nacional apreciá-lo conforme o procedimento constitucional.

Quem pode propor uma lei ordinária?

A iniciativa legislativa depende da matéria.

Projetos de lei podem ser apresentados por diferentes legitimados previstos constitucionalmente.

Em determinadas matérias, a iniciativa é reservada a uma autoridade ou órgão específico.

Isso significa que não basta o Congresso possuir competência para legislar sobre um tema.

Também é necessário observar quem constitucionalmente pode iniciar aquele processo legislativo.

O desrespeito às regras de iniciativa pode gerar discussão sobre a constitucionalidade da norma.

Quem pode propor uma lei complementar?

A iniciativa de uma lei complementar também depende da matéria tratada.

Não existe uma regra segundo a qual apenas uma autoridade específica pode propor qualquer lei complementar.

É necessário verificar as normas constitucionais sobre iniciativa legislativa e eventuais reservas existentes para aquele assunto.

A diferença fundamental entre lei complementar e ordinária não está em uma regra geral sobre quem apresenta o projeto, mas principalmente na matéria constitucionalmente reservada e no quórum de aprovação.

Leis estaduais também podem ser ordinárias e complementares?

Sim.

Estados possuem processo legislativo próprio dentro da estrutura estabelecida pela Constituição Federal e pelas respectivas Constituições estaduais.

Podem existir leis estaduais ordinárias e complementares.

Da mesma forma, o regime jurídico correspondente precisa respeitar a repartição constitucional de competências.

Uma lei estadual não pode disciplinar livremente matéria cuja competência legislativa pertença exclusivamente à União.

Portanto, além da espécie normativa, é necessário verificar qual ente federativo possui competência para legislar.

Municípios possuem leis ordinárias e complementares?

Os municípios também produzem normas dentro de suas competências constitucionais e conforme suas Leis Orgânicas.

Na legislação municipal podem existir leis ordinárias e leis complementares, observadas as regras locais e constitucionais.

Temas como organização administrativa municipal, tributos municipais, uso do solo e outras matérias podem envolver legislação local.

Para saber qual espécie normativa é exigida em determinado município, é necessário analisar a Constituição, a Lei Orgânica e as demais regras aplicáveis.

Como identificar uma lei complementar?

Na legislação federal, as leis complementares normalmente são identificadas pela expressão “Lei Complementar”, seguida de seu número e ano.

Por exemplo:

Lei Complementar nº 101/2000.

Já uma lei ordinária normalmente aparece simplesmente como:

Lei nº 14.133/2021.

Essa identificação formal ajuda, mas uma análise jurídica mais profunda pode exigir também a avaliação do conteúdo da norma.

Isso é especialmente importante em discussões sobre dispositivos materialmente ordinários inseridos em leis complementares.

Lei complementar pode contrariar a Constituição?

Não.

A Constituição Federal é superior tanto à lei complementar quanto à lei ordinária.

Uma lei complementar não se torna constitucional apenas porque foi aprovada por maioria absoluta.

Se seu conteúdo violar a Constituição, poderá ser submetida ao controle de constitucionalidade.

O mesmo ocorre com uma lei ordinária.

Portanto, o quórum mais elevado da lei complementar não lhe permite contrariar normas constitucionais.

Lei ordinária pode contrariar lei complementar?

A resposta depende da matéria.

Se a lei complementar estiver disciplinando uma matéria que a Constituição reservou especificamente a ela, uma lei ordinária não pode validamente invadir esse espaço.

Entretanto, a relação não deve ser resumida à ideia de que toda lei complementar é superior a qualquer lei ordinária.

É necessário analisar a competência material.

Essa compreensão é particularmente importante em questões de concursos públicos.

Lei ordinária e lei complementar: resumo das diferenças

A maneira mais simples de memorizar é observar matéria e quórum.

A lei complementar é utilizada quando existe reserva constitucional para essa espécie e precisa de maioria absoluta para aprovação.

A lei ordinária possui campo residual e, em regra, é aprovada pela maioria dos votos dos presentes, desde que esteja presente a maioria absoluta dos integrantes da Casa, salvo regra constitucional específica.

Outra informação importante é que lei complementar não deve ser considerada automaticamente superior à lei ordinária em qualquer circunstância.

A Constituição está acima das duas.

Lei ordinária x lei complementar: exemplo prático

Imagine uma Casa Legislativa fictícia com 100 parlamentares.

Para aprovar uma lei complementar, seriam necessários pelo menos 51 votos favoráveis, porque esse número representa a maioria absoluta do total de membros.

Agora imagine uma deliberação sujeita à regra geral da maioria dos votos dos presentes.

Se estiver presente o número constitucionalmente necessário de parlamentares, o resultado dependerá da maioria dos votos efetivamente considerados na votação.

O exemplo mostra por que o quórum da lei complementar é mais exigente.

O que mais cai em prova sobre leis ordinárias e leis complementares?

Em concursos e avaliações de Direito Constitucional, algumas questões aparecem com frequência.

Uma delas pergunta qual é o quórum da lei complementar. A resposta é maioria absoluta.

Outra tenta induzir o candidato a afirmar que a lei complementar é sempre hierarquicamente superior à lei ordinária.

Também são comuns perguntas sobre matérias reservadas a lei complementar e sobre a possibilidade de uma lei formalmente complementar conter matéria ordinária.

Outra pegadinha é confundir maioria absoluta com maioria simples.

Por isso, compreender os conceitos costuma ser mais eficiente do que simplesmente decorar frases.

Afinal, qual é a diferença entre leis ordinárias e leis complementares?

As leis ordinárias e leis complementares são espécies normativas distintas previstas na Constituição Federal.

A lei complementar é exigida quando a própria Constituição reserva determinada matéria a essa espécie. Além disso, sua aprovação depende de maioria absoluta, conforme estabelece o artigo 69 da Constituição.

A lei ordinária, por sua vez, pode disciplinar, em regra, matérias que não estejam reservadas constitucionalmente a outra espécie normativa. Sua aprovação segue a regra geral das deliberações legislativas, salvo disposição constitucional específica.

Portanto, a diferença não deve ser resumida à ideia de que uma é simplesmente “mais forte” do que a outra. O ponto central é compreender qual matéria cada espécie pode disciplinar e qual quórum constitucional é necessário para sua aprovação.

Para memorizar: lei complementar = matéria constitucionalmente reservada + maioria absoluta; lei ordinária = campo residual + regra geral de deliberação legislativa.

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