Bens dominicais: o que são, exemplos e diferenças entre os bens públicos

Os bens dominicais são uma das categorias de bens públicos previstas no Código Civil. Em termos gerais, são bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público que integram seu patrimônio, mas que não estão destinados diretamente ao uso coletivo nem afetados à prestação de um serviço público específico.

Um terreno público sem utilização administrativa específica pode, dependendo de sua situação jurídica, ser um exemplo de bem dominical. Isso o diferencia de uma praça, utilizada coletivamente, e de um prédio onde funciona uma repartição pública, destinado à execução de uma atividade administrativa.

A classificação é importante porque interfere diretamente no regime jurídico do bem. Os bens dominicais podem, observadas as exigências legais, ser alienados. Isso não significa, entretanto, que sejam bens privados comuns ou que possam ser adquiridos livremente por usucapião.

Para compreender o conceito, é necessário conhecer a classificação estabelecida principalmente pelos artigos 98 a 103 do Código Civil.

O que são bens dominicais?

O conceito de bens dominicais aparece no artigo 99, inciso III, do Código Civil.

Segundo o dispositivo, são dominicais:

“os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.”

Na prática, essa categoria abrange bens públicos que não estão diretamente afetados ao uso comum da população ou a uma finalidade administrativa específica.

Também são chamados frequentemente de bens do patrimônio disponível do Estado, embora essa expressão precise ser compreendida dentro das limitações do regime jurídico público.

O fato de um bem ser dominical não significa que o governo possa simplesmente vendê-lo ou entregá-lo a qualquer pessoa sem observar a legislação.

Quais são os três tipos de bens públicos?

O artigo 99 do Código Civil divide os bens públicos em três grandes categorias:

• bens de uso comum do povo;
• bens de uso especial;
• bens dominicais.

Essa classificação considera principalmente a destinação do bem.

Para entender os bens dominicais, portanto, é útil compará-los às outras duas categorias.

O que são bens de uso comum do povo?

São aqueles destinados ao uso coletivo.

O próprio Código Civil apresenta como exemplos:

rios, mares, estradas, ruas e praças.

Uma praça pública, por exemplo, existe para utilização coletiva.

A população pode circular e utilizar aquele espaço de acordo com as regras estabelecidas pelo poder público.

Isso não significa que o bem não tenha proprietário.

A praça continua sendo um bem público, mas sua destinação está relacionada ao uso comum.

O que são bens de uso especial?

Os bens de uso especial estão destinados à execução de serviços ou ao funcionamento da Administração Pública.

O artigo 99, inciso II, do Código Civil menciona edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive suas autarquias.

São exemplos possíveis:

uma escola pública;

um hospital público;

um prédio de prefeitura;

uma unidade administrativa;

um terreno utilizado por órgão público;

um edifício onde funciona uma autarquia.

Nesses casos, existe uma destinação administrativa específica.

O que são bens dominicais? Exemplos

Os exemplos precisam ser analisados de acordo com a situação jurídica concreta do patrimônio.

Podem ser bens dominicais, conforme o caso:

terrenos públicos sem destinação específica;

imóveis públicos desocupados que não estejam afetados a serviço público;

determinados bens recebidos pelo poder público e ainda sem destinação;

áreas integrantes do patrimônio público que não estejam destinadas ao uso comum ou especial.

Não é correto, entretanto, olhar para um terreno vazio e concluir automaticamente que ele é dominical.

O imóvel pode possuir uma destinação jurídica que não seja visualmente evidente.

É necessário verificar registros, atos administrativos e a situação patrimonial correspondente.

Qual a diferença entre bens dominicais e bens de uso comum?

A principal diferença está na destinação.

O bem de uso comum está destinado à utilização coletiva.

Uma praça é um exemplo clássico.

Já o bem dominical integra o patrimônio da pessoa jurídica de direito público sem aquela destinação coletiva específica.

Imagine dois terrenos municipais.

O primeiro foi transformado em praça e está aberto à população.

O segundo pertence ao município, mas não possui destinação pública específica.

O primeiro pode ser classificado como bem de uso comum do povo.

O segundo poderá ser dominical, dependendo de sua situação jurídica.

Qual a diferença entre bens dominicais e bens de uso especial?

Novamente, a destinação é essencial.

Um imóvel utilizado para funcionamento de uma escola municipal está afetado a uma finalidade pública específica.

Por isso, trata-se de um bem de uso especial.

Se outro imóvel pertencente ao município não possui utilização pública específica e integra apenas seu patrimônio disponível, poderá ser classificado como dominical.

Assim, podemos resumir:

Uso comum: utilizado diretamente pela coletividade.

Uso especial: destinado à Administração ou a um serviço público.

Dominical: integra o patrimônio público sem estar afetado às duas finalidades anteriores.

O que significa dizer que um bem está afetado?

A afetação está relacionada à destinação de um bem público a uma finalidade pública.

Quando um imóvel é utilizado como escola pública, por exemplo, existe uma finalidade administrativa específica.

Quando uma área é destinada a uma praça, existe uma utilização pública determinada.

Essa destinação interfere no regime jurídico do bem.

Os bens de uso comum e de uso especial são considerados afetados a uma finalidade pública.

Já os dominicais são normalmente compreendidos como bens não afetados a uma destinação pública específica.

O que é desafetação de bem público?

A desafetação corresponde à retirada da destinação pública anteriormente atribuída a determinado bem.

Imagine um prédio público utilizado durante anos como unidade administrativa.

Enquanto possui essa destinação, ele é um bem de uso especial.

Se deixa definitivamente de ser destinado àquela finalidade e ocorre a desafetação conforme as regras jurídicas aplicáveis, poderá passar à condição de bem dominical.

Essa mudança é especialmente relevante quando a Administração pretende alienar determinado patrimônio.

A forma de desafetação e as exigências correspondentes dependem da categoria do bem e da legislação aplicável.

Bens dominicais podem ser vendidos?

Sim, os bens dominicais podem ser alienados, desde que sejam observadas as exigências legais.

O artigo 101 do Código Civil estabelece:

“Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.”

Portanto, não existe liberdade absoluta para vender.

Quando um órgão público pretende alienar um imóvel, por exemplo, precisa observar a legislação patrimonial e as regras de contratação pública aplicáveis à operação.

A Lei nº 14.133/2021 possui disposições específicas relacionadas à alienação de bens da Administração Pública.

Dependendo do caso, podem existir exigências como interesse público devidamente justificado, avaliação e procedimento apropriado.

Bens de uso comum podem ser vendidos?

Enquanto conservarem sua qualificação, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial são inalienáveis.

Essa regra aparece no artigo 100 do Código Civil.

O dispositivo estabelece que:

“Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.”

A expressão “enquanto conservarem a sua qualificação” é fundamental.

Isso explica a importância da desafetação.

Em determinadas situações, um bem anteriormente afetado pode mudar de categoria e, depois de observados os requisitos jurídicos correspondentes, tornar-se passível de alienação.

Bens dominicais são bens públicos?

Sim.

Esse é um ponto que gera bastante confusão.

O fato de os bens dominicais poderem ser alienados não retira sua natureza pública.

O artigo 98 do Código Civil considera públicos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno.

Os demais são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Portanto, um imóvel dominical pertencente a um município continua sendo bem público.

Ele apenas possui uma classificação e um regime de utilização diferentes daqueles de uma praça ou repartição.

Bens dominicais podem ser adquiridos por usucapião?

Não.

Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

O artigo 102 do Código Civil estabelece expressamente:

“Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.”

A Constituição Federal também possui disposições nesse sentido.

O artigo 183, §3º, determina que os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

O artigo 191, parágrafo único, estabelece regra equivalente no contexto da usucapião especial rural.

Assim, o fato de um terreno público estar aparentemente abandonado ou sem destinação não significa que uma pessoa poderá adquirir sua propriedade por usucapião.

Posso fazer usucapião de terreno dominical?

Não.

Como o bem dominical continua sendo público, aplica-se a proibição de usucapião.

Imagine que uma pessoa ocupe por muitos anos um terreno pertencente ao município que não esteja sendo utilizado.

Mesmo que o imóvel seja classificado como dominical, o simples decurso do tempo não transforma essa ocupação em propriedade por usucapião.

Essa é uma diferença fundamental entre bens públicos e imóveis particulares.

Bens dominicais podem ser ocupados?

A ausência de destinação específica não significa que qualquer pessoa possa ocupar livremente o imóvel.

A utilização de patrimônio público por particulares depende do instrumento jurídico adequado e das regras aplicáveis.

Dependendo da situação, podem existir concessão, permissão, autorização, cessão ou outros mecanismos jurídicos de utilização de bens públicos.

A ocupação sem título não gera automaticamente direito de propriedade.

Por isso, antes de utilizar um imóvel aparentemente público e desocupado, é necessário identificar quem é o proprietário e qual é a situação jurídica da área.

Bem dominical paga IPTU?

Essa questão exige análise mais específica.

A Constituição Federal prevê imunidade tributária recíproca relacionada ao patrimônio, renda e serviços dos entes federativos, observadas as condições constitucionais.

Entretanto, situações envolvendo utilização de imóveis públicos por particulares, exploração econômica e determinadas estruturas contratuais podem gerar discussões tributárias próprias.

Portanto, não é adequado concluir apenas pela classificação “dominical” se existe ou não incidência tributária em qualquer situação.

É necessário analisar proprietário, utilização do imóvel, relação jurídica existente e entendimento aplicável ao caso.

Bem dominical pode ser alugado?

O patrimônio público pode ser objeto de diferentes formas de utilização por particulares, desde que exista fundamento jurídico e sejam observadas as exigências legais.

Entretanto, não se deve aplicar automaticamente a mesma lógica de uma locação privada comum.

A Administração Pública está submetida a princípios e procedimentos próprios.

Dependendo do bem e da finalidade, podem existir instrumentos como concessão de uso, cessão, permissão, autorização ou outras modalidades previstas na legislação.

Por isso, a expressão “alugar bem público” precisa ser analisada dentro da operação efetivamente pretendida.

Terras devolutas são bens dominicais?

As terras devolutas aparecem frequentemente nos estudos sobre bens públicos e podem integrar o patrimônio público sem destinação específica.

Entretanto, o regime das terras devolutas possui particularidades constitucionais e legais.

A Constituição distribui determinadas terras entre União e estados de acordo com os critérios previstos no artigo 20 e no artigo 26.

Além disso, existem restrições específicas para determinadas áreas.

Portanto, embora as terras devolutas sejam frequentemente relacionadas aos bens dominicais na doutrina, sua situação não deve ser reduzida a uma classificação genérica sem considerar o regime constitucional correspondente.

Bens dominicais podem pertencer ao município?

Sim.

Municípios podem possuir bens de uso comum, bens de uso especial e bens dominicais.

Imagine um município que possua:

uma praça;

o prédio da prefeitura;

um terreno sem destinação específica.

A praça é exemplo de bem de uso comum.

O prédio da prefeitura é exemplo de bem de uso especial.

O terreno poderá ser dominical se não estiver afetado a uma finalidade pública específica.

A classificação depende da destinação jurídica do patrimônio.

Bens dominicais podem pertencer ao Estado?

Sim.

Estados também possuem patrimônio público que pode ser enquadrado nas diferentes categorias do artigo 99 do Código Civil.

Um edifício utilizado por uma secretaria estadual pode ser bem de uso especial.

Uma rodovia estadual está relacionada ao uso público.

Já determinados imóveis integrantes do patrimônio estadual sem destinação específica podem possuir natureza dominical.

A mesma lógica geral pode ser aplicada à União e demais pessoas jurídicas de direito público, respeitadas suas particularidades.

Bens de autarquia podem ser públicos?

O artigo 98 do Código Civil considera públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno.

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público.

Além disso, o próprio artigo 99, ao tratar dos bens de uso especial, faz referência à administração, inclusive às autarquias.

Portanto, os bens pertencentes a essas entidades estão submetidos ao regime jurídico público correspondente.

Empresa pública possui bens dominicais?

Aqui é necessário distinguir a natureza da entidade.

Empresas públicas e sociedades de economia mista possuem personalidade jurídica de direito privado, diferentemente das autarquias.

O regime de seus bens possui particularidades e não deve ser equiparado automaticamente ao regime dos bens pertencentes diretamente à União, estados, Distrito Federal, municípios ou autarquias.

Além disso, a utilização do patrimônio na prestação de serviço público pode produzir consequências jurídicas específicas.

Por isso, a classificação exige análise mais aprofundada da entidade e da função desempenhada pelo bem.

Bens dominicais são penhoráveis?

Os bens públicos estão submetidos a regime jurídico especial.

Não se aplica simplesmente a eles a mesma lógica de penhora utilizada contra patrimônio privado.

A execução contra a Fazenda Pública possui regras próprias, inclusive constitucionais e processuais, como o regime de precatórios e requisições de pequeno valor quando aplicável.

Portanto, o fato de determinado patrimônio ser dominical e poder ser alienado mediante cumprimento das exigências legais não significa que possa ser livremente penhorado como um bem particular comum.

Qual é o regime jurídico dos bens dominicais?

Os bens dominicais ocupam uma posição peculiar.

Eles continuam sendo públicos, mas não estão afetados diretamente ao uso comum ou especial.

Isso permite maior disponibilidade patrimonial do que aquela existente em relação aos bens afetados.

Ainda assim, existem limitações.

Entre as características importantes estão:

• continuam pertencendo ao patrimônio público;
• não podem ser adquiridos por usucapião;
• podem ser alienados quando cumpridas as exigências legais;
• sua utilização por particulares depende de fundamento jurídico;
• permanecem submetidos aos princípios e regras aplicáveis à Administração Pública.

Portanto, “dominical” não significa “livre”.

Bens dominicais são disponíveis?

É comum encontrar a expressão bens públicos disponíveis associada aos dominicais.

Ela é utilizada porque esses bens não possuem a mesma vinculação imediata a uma finalidade pública específica existente nos bens de uso comum ou especial.

Contudo, disponibilidade não significa que um administrador possa dispor do patrimônio como se fosse proprietário particular.

A alienação continua submetida à legislação.

A Administração administra patrimônio pertencente ao ente público e precisa respeitar legalidade, interesse público e demais princípios administrativos.

Como saber se um imóvel público é dominical?

A aparência física não é suficiente.

Um terreno vazio pode estar reservado para construção de escola, integrar uma área ambiental protegida, possuir outra destinação legal ou estar submetido a regime jurídico específico.

Para descobrir sua classificação, podem ser necessários documentos como:

matrícula imobiliária;

cadastro patrimonial do ente público;

leis municipais ou estaduais;

decretos e atos administrativos;

plantas e registros oficiais;

documentos relacionados à destinação da área.

Em uma situação concreta, especialmente quando existe interesse em compra, regularização ou ocupação, é recomendável consultar o órgão responsável pelo patrimônio público.

Município pode vender terreno dominical?

Pode existir possibilidade de alienação, desde que o imóvel efetivamente possua condição jurídica que permita a operação e sejam cumpridas as exigências legais.

Não basta o prefeito ou outro administrador decidir informalmente vender o terreno.

A Administração precisa seguir o procedimento aplicável.

A Lei nº 14.133/2021 disciplina a alienação de bens públicos e estabelece requisitos que devem ser analisados conforme o tipo de bem e a operação.

Além da legislação federal, podem existir regras locais sobre patrimônio público.

Qual a diferença entre alienação e desafetação?

Os conceitos não são sinônimos.

Desafetação é a retirada da destinação pública do bem.

Alienação é a transferência da propriedade, como ocorre em uma venda.

Imagine um prédio utilizado como repartição pública.

Primeiro, ele deixa de possuir aquela destinação de acordo com os procedimentos aplicáveis.

Essa é a questão da desafetação.

Posteriormente, caso o poder público pretenda transferir sua propriedade a terceiro, será necessário realizar a alienação observando as exigências legais.

Portanto, são etapas juridicamente distintas.

Bens dominicais e bens dominiais são a mesma coisa?

As expressões podem aparecer em textos jurídicos, mas bens dominicais é a terminologia utilizada expressamente pelo Código Civil de 2002 no artigo 99, inciso III.

Ao produzir trabalhos acadêmicos, provas ou documentos jurídicos, utilizar a expressão prevista no texto legal reduz ambiguidades.

Também é importante não confundir bens dominicais com domínio público em sentido amplo.

Os dominicais constituem uma categoria específica dentro dos bens públicos.

Exemplo fácil para entender os bens dominicais

Imagine que determinado município possua três imóveis.

O primeiro é uma praça onde os moradores passeiam diariamente.

O segundo é o prédio de uma escola municipal.

O terceiro é um terreno pertencente ao município, mas que não possui atualmente destinação pública específica.

Temos:

Praça: bem de uso comum do povo.

Escola: bem de uso especial.

Terreno sem destinação específica: poderá ser bem dominical.

Esse exemplo ajuda a entender que a diferença fundamental está na destinação do patrimônio.

Bens dominicais: resumo

Os bens dominicais são bens públicos integrantes do patrimônio das pessoas jurídicas de direito público que não estão afetados ao uso comum do povo ou a uma finalidade administrativa específica.

Eles formam uma das três categorias previstas no artigo 99 do Código Civil:

bens de uso comum do povo, como ruas e praças;

bens de uso especial, como prédios destinados a repartições e serviços públicos;

bens dominicais, como determinados imóveis públicos sem destinação específica.

Uma característica importante dos bens dominicais é a possibilidade de alienação, desde que sejam cumpridas as exigências legais, conforme estabelece o artigo 101 do Código Civil.

Entretanto, eles continuam sendo bens públicos.

Por isso, não podem ser adquiridos por usucapião, mesmo que permaneçam sem utilização durante muitos anos.

Para identificar se determinado imóvel realmente é dominical, não basta observar se está vazio ou abandonado. É necessário verificar sua titularidade, registros e destinação jurídica.

Fontes

As principais referências são o Código Civil — Lei nº 10.406/2002, especialmente os artigos 98 a 103, que disciplinam os bens públicos e sua classificação.

Também são relevantes a Constituição Federal de 1988, especialmente os artigos 20, 26, 183 e 191, e a Lei nº 14.133/2021, nas disposições aplicáveis à alienação de bens da Administração Pública.

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