Princípio da legalidade na Administração Pública: conceito, importância e exemplos

O princípio da legalidade na Administração Pública determina que os órgãos públicos e seus agentes devem atuar de acordo com a legislação e dentro dos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico. Diferentemente dos particulares, que podem fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, a Administração Pública somente pode agir quando existe autorização ou fundamento jurídico para sua atuação.

Previsto no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, esse princípio é um dos pilares do Direito Administrativo e estabelece limites para o exercício do poder público. Seu objetivo é impedir decisões arbitrárias, evitar abusos de autoridade e garantir que os atos administrativos respeitem a lei e o interesse público.

Na prática, a legalidade está presente em diversas situações do cotidiano, como na realização de concursos públicos, contratação de servidores, aplicação de multas, concessão de benefícios, realização de licitações e utilização de recursos públicos.

Além disso, o princípio da legalidade está diretamente relacionado a outros princípios constitucionais, como impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Neste artigo, você vai entender o que significa o princípio da legalidade na Administração Pública, qual é sua previsão constitucional, como funciona, quais são seus exemplos práticos e o que acontece quando um agente público descumpre esse dever.

O que é o princípio da legalidade na Administração Pública?

O princípio da legalidade é uma regra fundamental do Direito Administrativo segundo a qual a Administração Pública deve atuar conforme a lei e o Direito.

Isso significa que o administrador público não possui liberdade para tomar decisões exclusivamente com base em sua vontade pessoal. Suas ações precisam encontrar fundamento no ordenamento jurídico e respeitar as competências e os procedimentos estabelecidos.

Por exemplo, um prefeito não pode criar um imposto municipal simplesmente porque considera necessário aumentar a arrecadação. Para instituir um tributo, precisa respeitar as regras constitucionais e legais que disciplinam a matéria.

Da mesma forma, um servidor público não pode conceder um benefício financeiro a determinada pessoa apenas por amizade ou preferência pessoal. A concessão precisa atender aos requisitos legais.

Portanto, o princípio da legalidade funciona como um limite ao poder estatal e uma garantia de proteção aos cidadãos.

Qual é o objetivo do princípio da legalidade?

O principal objetivo é assegurar que o poder público não ultrapasse os limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico.

Quando a Administração Pública precisa justificar suas decisões com base em normas jurídicas, diminui-se o espaço para arbitrariedades e favorecimentos pessoais.

Além disso, esse princípio contribui para:

• Garantir segurança jurídica aos cidadãos;
• Impedir abusos praticados por autoridades públicas;
• Estabelecer limites para a atuação dos agentes públicos;
• Proteger os direitos individuais e coletivos;
• Garantir tratamento igualitário aos administrados;
• Permitir o controle dos atos administrativos;
• Assegurar que os recursos públicos sejam utilizados conforme a legislação.

Dessa maneira, a legalidade não representa apenas uma obrigação dos servidores e gestores públicos. Ela também funciona como uma proteção para toda a sociedade.

Onde está previsto o princípio da legalidade na Administração Pública?

O princípio da legalidade possui fundamento na Constituição Federal de 1988, especialmente nos artigos 5º, inciso II, e 37, caput.

O artigo 5º, inciso II, estabelece:

Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

Essa disposição protege os cidadãos contra imposições que não tenham fundamento legal.

Já o artigo 37 determina que a Administração Pública direta e indireta, em todos os Poderes e entes federativos, deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Isso significa que a regra alcança:

• Administração Pública Federal;
• Administração Pública Estadual;
• Administração Pública Distrital;
• Administração Pública Municipal;
• Poder Executivo;
• Poder Legislativo, quando exerce função administrativa;
• Poder Judiciário, quando exerce função administrativa;
• Autarquias e demais entidades da Administração Indireta, conforme seu regime jurídico.

Portanto, não importa se a decisão parte de um prefeito, governador, presidente, secretário, diretor de autarquia ou servidor público. Todos devem respeitar o princípio da legalidade no exercício de suas atribuições.

A Constituição Federal pode ser consultada diretamente no Portal do Planalto.

Qual é a diferença entre a legalidade para particulares e para a Administração Pública?

Essa é uma das distinções mais importantes para compreender o Direito Administrativo.

Embora o princípio da legalidade também se aplique aos cidadãos e às empresas privadas, sua interpretação apresenta diferenças quando envolve o poder público.

Legalidade para os particulares

Para os particulares, prevalece a ideia de que tudo aquilo que a lei não proíbe é permitido.

Assim, uma pessoa pode realizar determinada atividade mesmo que não exista uma lei autorizando expressamente aquela conduta, desde que não exista proibição jurídica.

Por exemplo, um cidadão pode escolher sua profissão, organizar sua rotina e praticar atividades cotidianas sem precisar de uma autorização legal específica para cada decisão.

Essa liberdade decorre da autonomia individual e da proteção constitucional às liberdades.

Legalidade para a Administração Pública

Na Administração Pública, a lógica é diferente.

O agente público não pode utilizar sua liberdade pessoal para decidir como administrar os recursos, conceder benefícios ou exercer competências estatais.

Ele precisa atuar dentro das atribuições previstas no ordenamento jurídico.

Por exemplo, um secretário municipal não pode criar um cargo público, estabelecer uma remuneração ou conceder uma vantagem financeira por decisão própria, sem observar as exigências constitucionais e legais.

A Administração Pública precisa de fundamento jurídico para agir.

Quadro comparativo

Particular	Administração Pública
Pode fazer o que a lei não proíbe	Precisa de fundamento jurídico para agir
Possui liberdade individual	Atua dentro de competências legais
Não precisa de autorização para toda atividade	Depende de autorização ou fundamento normativo conforme a matéria
Está sujeito às proibições legais	Está sujeito aos limites e deveres do ordenamento jurídico

Essa diferença costuma aparecer em questões de concursos públicos e provas de Direito Administrativo.

Uma forma simples de memorizar é: o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe; a Administração Pública somente pode agir conforme o Direito.

Quais são os exemplos do princípio da legalidade na Administração Pública?

O princípio da legalidade não fica restrito aos livros de Direito Administrativo. Ele aparece em praticamente todas as atividades realizadas pelos órgãos públicos.

Conhecer exemplos práticos facilita a compreensão e ajuda a identificar situações em que uma autoridade pode estar ultrapassando suas atribuições.

1. Realização de concursos públicos

A contratação de servidores para cargos e empregos públicos deve respeitar as regras constitucionais e legais.

O artigo 37, inciso II, da Constituição Federal estabelece, como regra, a necessidade de aprovação prévia em concurso público para a investidura em cargo ou emprego público.

Existem exceções constitucionais, como os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.

Assim, um prefeito não pode contratar livremente qualquer pessoa para ocupar um cargo efetivo sem observar as exigências legais.

2. Aplicação de multas administrativas

Quando um órgão público aplica uma multa, precisa demonstrar que existe uma norma que estabelece a infração e prevê a respectiva penalidade.

Por exemplo, um agente de trânsito não pode inventar uma infração ou estabelecer uma multa por vontade própria.

A autuação deve observar as disposições do Código de Trânsito Brasileiro e os procedimentos aplicáveis.

Além disso, o cidadão possui o direito de apresentar defesa e utilizar os recursos previstos na legislação.

3. Realização de licitações públicas

A contratação de obras, serviços e fornecimentos pela Administração Pública deve observar as normas aplicáveis às contratações públicas.

A Lei nº 14.133/2021 estabelece regras sobre licitações e contratos administrativos.

Portanto, um gestor público não pode escolher livremente uma empresa para realizar uma contratação quando a legislação exige procedimento licitatório.

Existem hipóteses legais de contratação direta, como dispensa e inexigibilidade de licitação, mas elas também exigem o cumprimento dos requisitos previstos na lei.

4. Concessão de benefícios aos cidadãos

A Administração Pública não pode conceder benefícios sociais, financeiros ou administrativos sem observar os critérios estabelecidos pelas normas que regulamentam cada programa.

Imagine que determinado benefício municipal seja destinado a famílias que atendam a requisitos específicos de renda e residência.

O agente responsável não pode conceder o benefício a uma pessoa que não atende aos critérios apenas por conhecê-la pessoalmente.

Da mesma forma, não pode negar o benefício a alguém que preenche os requisitos legais por motivos particulares.

5. Utilização dos recursos públicos

O dinheiro público deve ser utilizado de acordo com as autorizações orçamentárias e as normas que disciplinam os gastos governamentais.

Um prefeito, por exemplo, não pode utilizar livremente recursos destinados a determinada finalidade para custear despesas pessoais ou despesas públicas sem autorização orçamentária adequada.

A aplicação dos recursos precisa respeitar as regras financeiras, orçamentárias e administrativas.

6. Aplicação de penalidades a servidores públicos

A Administração Pública também precisa respeitar a legalidade quando investiga e aplica sanções disciplinares aos servidores.

Isso significa que a autoridade responsável deve observar as infrações previstas nas normas aplicáveis, as competências administrativas e os procedimentos exigidos.

Além disso, deve garantir o contraditório e a ampla defesa nos casos em que a Constituição e a legislação assim determinam.

Portanto, uma autoridade não pode demitir um servidor simplesmente porque não gosta dele ou discorda de suas opiniões pessoais.

Qual é a relação entre legalidade e os outros princípios da Administração Pública?

O princípio da legalidade integra o conjunto de princípios constitucionais que orientam a atuação administrativa.

O artigo 37 da Constituição Federal apresenta cinco princípios expressos, conhecidos pela sigla LIMPE:

• Legalidade;
• Impessoalidade;
• Moralidade;
• Publicidade;
• Eficiência.

Embora cada princípio tenha características próprias, todos devem ser observados conjuntamente.

Legalidade e impessoalidade

A impessoalidade determina que a Administração Pública deve atuar sem favorecimentos ou perseguições pessoais.

Por exemplo, um servidor responsável por analisar pedidos administrativos não pode conceder prioridade a um conhecido apenas por manter uma relação de amizade.

A decisão precisa seguir critérios objetivos e juridicamente justificáveis.

Legalidade e moralidade

A moralidade administrativa exige que os agentes públicos atuem de acordo com padrões éticos, honestidade, boa-fé e probidade.

Não basta que uma decisão tenha aparência formal de legalidade. Ela também precisa respeitar os padrões de conduta exigidos da Administração Pública.

Uma conduta pode apresentar problemas de moralidade mesmo quando o agente tenta justificá-la formalmente.

Legalidade e publicidade

A publicidade exige transparência na atuação administrativa, ressalvadas as hipóteses legais de sigilo.

Os cidadãos devem ter acesso às informações públicas para acompanhar decisões, fiscalizar despesas e verificar como os recursos são utilizados.

A transparência também facilita a identificação de possíveis irregularidades.

Legalidade e eficiência

A eficiência determina que a Administração Pública procure alcançar bons resultados na prestação dos serviços públicos.

Isso envolve qualidade, organização, produtividade e utilização adequada dos recursos disponíveis.

Entretanto, a busca por eficiência não autoriza o gestor a desrespeitar a legislação.

Uma decisão administrativa precisa ser eficiente e, ao mesmo tempo, juridicamente válida.

O que acontece quando a Administração Pública descumpre o princípio da legalidade?

Quando um agente público pratica um ato contrário ao ordenamento jurídico, pode ocorrer a invalidação do ato administrativo.

Isso acontece porque a Administração Pública não possui autorização para manter decisões ilegais apenas porque já foram executadas ou produziram determinados efeitos.

Dependendo da situação, o próprio órgão público pode reconhecer a irregularidade e anular o ato.

A Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal estabelece que a Administração pode anular seus próprios atos quando apresentarem vícios que os tornem ilegais, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada a apreciação judicial.

A mesma súmula reconhece a possibilidade de revogação de atos válidos por razões de conveniência ou oportunidade, observados os limites jurídicos.

É importante diferenciar as duas situações:

Anulação: ocorre quando existe ilegalidade no ato administrativo.

Revogação: ocorre quando a Administração retira um ato válido por razões de conveniência e oportunidade, respeitados os limites legais.

Além disso, a depender da conduta, das circunstâncias e da legislação aplicável, o agente público poderá responder nas esferas administrativa, civil e penal.

Entretanto, a responsabilização não é automática. É necessário analisar os requisitos legais e a participação do agente na irregularidade.

A Administração Pública pode fazer tudo o que não está proibido por lei?

Não. Essa é justamente uma das principais diferenças entre o princípio da legalidade aplicado aos particulares e aquele que orienta a Administração Pública.

O poder público não possui liberdade para agir simplesmente porque determinada conduta não está expressamente proibida.

Sua atuação precisa encontrar fundamento no ordenamento jurídico e respeitar as competências atribuídas aos órgãos e agentes públicos.

Por exemplo, se uma autoridade municipal deseja criar uma nova vantagem remuneratória para os servidores, não basta que não exista uma proibição específica.

Ela precisa observar as exigências constitucionais, legais, orçamentárias e de iniciativa legislativa aplicáveis.

Portanto, a ausência de proibição não representa autorização automática para a Administração Pública agir.

O princípio da legalidade está previsto na Lei nº 9.784/1999?

Sim. A Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, também estabelece expressamente a observância do princípio da legalidade.

O artigo 2º determina que a Administração Pública deve obedecer, entre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

A legislação também estabelece critérios que devem orientar os processos administrativos.

Entre eles estão a atuação conforme a lei e o Direito, a indicação dos fundamentos de fato e de direito das decisões e a observância das formalidades essenciais para proteger os direitos dos administrados.

Essa lei é especialmente importante porque demonstra que a legalidade não se limita à Constituição Federal. Ela também orienta os procedimentos administrativos e a tomada de decisões pelos órgãos públicos.

Vale destacar que a Lei nº 9.784/1999 disciplina diretamente a Administração Pública Federal, sem prejuízo das leis estaduais e municipais que regulamentam os processos administrativos em seus respectivos âmbitos.

Texto integral: Lei nº 9.784/1999 no Portal do Planalto.

O princípio da legalidade pode ser cobrado em concursos públicos?

Sim. O princípio da legalidade é um dos assuntos mais recorrentes nos conteúdos de Direito Administrativo e Administração Pública cobrados em concursos públicos.

As bancas examinadoras costumam explorar principalmente a diferença entre a legalidade aplicada aos particulares e a legalidade administrativa.

Também aparecem questões sobre os princípios constitucionais expressos no artigo 37 da Constituição Federal, conhecidos como LIMPE.

Entre os assuntos que merecem atenção estão:

• Conceito de legalidade administrativa;
• Previsão constitucional no artigo 37;
• Diferença entre legalidade e autonomia privada;
• Relação entre legalidade e os demais princípios administrativos;
• Anulação e revogação dos atos administrativos;
• Súmula 473 do STF;
• Legalidade nos processos administrativos;
• Lei nº 9.784/1999;
• Limites da atuação dos agentes públicos.

Uma pegadinha comum consiste em afirmar que a Administração Pública pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe.

Essa afirmação está incorreta, pois confunde a liberdade dos particulares com o regime jurídico aplicável à atuação administrativa.

Exemplo de questão de concurso

Questão: De acordo com o princípio da legalidade administrativa, o agente público:

A) Pode realizar qualquer atividade que não esteja expressamente proibida por lei.

B) Possui liberdade para decidir conforme seus interesses pessoais, desde que não prejudique terceiros.

C) Deve atuar de acordo com o ordenamento jurídico e dentro dos limites de suas competências.

D) Pode deixar de cumprir uma norma legal quando considerar que ela prejudica a eficiência administrativa.

Resposta correta: C

Explicação: O princípio da legalidade determina que a Administração Pública deve atuar conforme a lei e o Direito, respeitando suas competências e os limites jurídicos. O agente público não possui liberdade para agir exclusivamente de acordo com sua vontade pessoal.

Conclusão

O princípio da legalidade na Administração Pública é uma garantia essencial para o funcionamento do Estado Democrático de Direito. Ele determina que órgãos públicos e agentes administrativos devem respeitar o ordenamento jurídico, atuando dentro das competências e dos limites estabelecidos pelas normas.

Previsto principalmente no artigo 37 da Constituição Federal, esse princípio impede que autoridades utilizem o poder público de maneira arbitrária ou baseada em interesses particulares.

Além disso, sua aplicação está presente em atividades como concursos públicos, licitações, concessão de benefícios, aplicação de penalidades e utilização de recursos públicos.

Compreender a legalidade administrativa é importante não apenas para estudantes e profissionais do Direito, mas também para servidores públicos, candidatos a concursos e cidadãos que desejam conhecer seus direitos e fiscalizar a atuação do Estado.

Fontes oficiais e legislação

• Constituição Federal de 1988 – artigo 37 – Presidência da República.
• Lei nº 9.784/1999 – Processo Administrativo Federal.
• Supremo Tribunal Federal – Constituição e jurisprudência sobre o artigo 37.
• Lei nº 14.133/2021 – Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

“`html “`