Ação popular e ação civil pública são instrumentos jurídicos destinados à proteção de interesses que ultrapassam a esfera exclusivamente individual. Embora possam ser utilizadas em situações semelhantes, elas não são a mesma coisa. A principal diferença está em quem pode propor cada ação, nos direitos protegidos e nas regras aplicáveis ao processo.
Na ação popular, a Constituição Federal concede legitimidade ao cidadão para buscar a anulação de determinados atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Já a ação civil pública pode ser proposta por órgãos e entidades expressamente autorizados pela legislação, como Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados, municípios e determinadas associações.
Compreender a diferença entre ação popular e ação civil pública é importante tanto para estudantes de Direito e candidatos a concursos quanto para qualquer cidadão interessado nos mecanismos de proteção coletiva existentes no Brasil.
O que é ação popular?
A ação popular é um instrumento constitucional que permite ao cidadão questionar judicialmente determinados atos considerados lesivos a interesses protegidos pela Constituição.
O artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece:
“qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular”
A finalidade da ação deve estar relacionada à anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade da qual o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.
A regulamentação específica está na Lei nº 4.717/1965, conhecida como Lei da Ação Popular.
Portanto, a ação popular constitui uma importante forma de participação do cidadão na fiscalização da Administração Pública e na proteção de determinados interesses coletivos.
Para que serve a ação popular?
A ação popular possui finalidade específica.
Ela pode ser utilizada para combater atos lesivos:
- ao patrimônio público;
- à moralidade administrativa;
- ao meio ambiente;
- ao patrimônio histórico e cultural.
Imagine, por exemplo, que determinado ato administrativo cause prejuízo ilegal ao patrimônio de um município.
Se estiverem presentes os requisitos jurídicos, um cidadão poderá recorrer ao Poder Judiciário por meio de ação popular para buscar a invalidação do ato e as demais consequências cabíveis.
Outro exemplo pode envolver uma medida administrativa ilegal capaz de causar dano ao patrimônio histórico de uma cidade.
Portanto, a ação popular não existe para resolver qualquer insatisfação pessoal com a Administração Pública. É necessário que o caso se enquadre na finalidade constitucional desse instrumento.
Quem pode entrar com ação popular?
Uma das características mais importantes da ação popular está na legitimidade ativa.
A Constituição atribui essa legitimidade a qualquer cidadão.
Entretanto, no contexto da ação popular, “cidadão” possui um significado jurídico específico relacionado ao exercício dos direitos políticos.
A Lei nº 4.717/1965 estabelece, no artigo 1º, § 3º, que a prova da cidadania para ingresso em juízo será feita com o título eleitoral ou documento correspondente.
Assim, não basta simplesmente ser uma pessoa residente no Brasil.
É necessário possuir a condição jurídica exigida para propor a ação.
Pessoa jurídica pode propor ação popular?
Não.
O entendimento está consolidado na Súmula 365 do Supremo Tribunal Federal (STF):
“Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.”
Portanto, uma empresa, associação ou outra pessoa jurídica não pode utilizar a ação popular em seu próprio nome.
Isso representa uma diferença importante em relação à ação civil pública, pois determinadas associações podem possuir legitimidade para propor ACP quando cumprem os requisitos legais.
Ministério Público pode propor ação popular?
A legitimidade para propor ação popular pertence ao cidadão.
Isso não significa, entretanto, que o Ministério Público seja irrelevante nesse procedimento.
A Lei da Ação Popular atribui funções específicas ao Ministério Público no processo, inclusive acompanhamento da ação e atuação nos termos estabelecidos pela legislação.
Além disso, se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, a lei estabelece mecanismos para permitir a continuidade da demanda por outros legitimados nas condições previstas.
O Ministério Público, por sua vez, possui protagonismo muito maior na ação civil pública, na qual aparece expressamente entre os legitimados para propor a demanda.
O que é ação civil pública?
A ação civil pública, frequentemente abreviada como ACP, é um instrumento destinado à proteção judicial de interesses coletivos.
Sua principal regulamentação está na Lei nº 7.347/1985, conhecida como Lei da Ação Civil Pública.
O artigo 1º estabelece a possibilidade de utilização da ação para responsabilização por danos morais e patrimoniais relacionados a diversos interesses.
Entre eles estão meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, ordem econômica, ordem urbanística e outros interesses difusos ou coletivos.
Portanto, a abrangência da ação civil pública é bastante ampla.
Para que serve a ação civil pública?
A ação civil pública busca proteger interesses que possuem dimensão coletiva.
Ela pode ser utilizada, por exemplo, em questões envolvendo:
- danos ambientais;
- direitos dos consumidores;
- patrimônio histórico;
- ordem urbanística;
- ordem econômica;
- patrimônio público e social;
- outros interesses difusos e coletivos previstos pela legislação.
Imagine uma empresa que cause poluição capaz de atingir uma comunidade inteira.
Nesse caso, a questão ultrapassa os prejuízos individuais de uma única pessoa. Existe um interesse coletivo relacionado à proteção ambiental.
Dependendo das circunstâncias, uma ação civil pública pode buscar medidas para interromper a conduta, reparar os danos e responsabilizar os envolvidos.
Quem pode propor ação civil pública?
Aqui aparece uma das principais diferenças entre ação popular e ação civil pública.
O artigo 5º da Lei nº 7.347/1985 estabelece legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar a diferentes órgãos e entidades.
Entre os legitimados estão:
- Ministério Público;
- Defensoria Pública;
- União;
- estados;
- Distrito Federal;
- municípios;
- autarquias;
- empresas públicas;
- fundações;
- sociedades de economia mista;
- associações que cumpram os requisitos legais.
Portanto, diferentemente da ação popular, a ACP não é uma ação que qualquer pessoa física pode simplesmente ajuizar individualmente.
É necessário integrar uma das categorias legitimadas pela legislação.
Uma pessoa comum pode entrar com ação civil pública?
Em nome próprio, como simples indivíduo, não possui a mesma legitimidade atribuída aos órgãos e entidades enumerados no artigo 5º da Lei da Ação Civil Pública.
Isso não significa que o cidadão não possa tomar providências diante de uma situação que afete interesses coletivos.
Uma pessoa pode, por exemplo, comunicar fatos ao Ministério Público ou a outros órgãos competentes para que a situação seja analisada.
Dependendo do problema, também poderá existir uma ação individual ou outro instrumento jurídico adequado.
Entretanto, a legitimidade para ajuizar a ACP segue as regras estabelecidas pela Lei nº 7.347/1985.
Associação pode propor ação civil pública?
Sim, desde que cumpra os requisitos legais.
A Lei da Ação Civil Pública prevê legitimidade para associações que estejam constituídas há pelo menos um ano nos termos da lei civil e incluam, entre suas finalidades institucionais, a proteção dos interesses previstos pela legislação.
A própria lei admite, em determinadas situações, que o requisito da pré-constituição seja dispensado pelo juiz quando houver manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano ou pela relevância do bem jurídico protegido.
Isso demonstra novamente uma diferença relevante: associação pode propor ação civil pública, mas pessoa jurídica não pode propor ação popular.
Qual a diferença entre ação popular e ação civil pública?
Embora existam pontos de aproximação, os instrumentos possuem características diferentes.
A distinção mais fácil de memorizar está na legitimidade.
Na ação popular, quem propõe é o cidadão. Na ação civil pública, quem propõe são os legitimados previstos em lei, como Ministério Público, Defensoria Pública, entes públicos e determinadas associações.
Além disso, o campo de proteção da ação civil pública é amplo e expressamente inclui diversos interesses coletivos.
A ação popular possui os objetos delimitados pela Constituição: patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio histórico e cultural.
Comparação entre ação popular e ação civil pública
| Característica | Ação popular | Ação civil pública |
|---|---|---|
| Principal fundamento | Constituição e Lei nº 4.717/1965 | Lei nº 7.347/1985 |
| Quem pode propor | Cidadão | Legitimados do art. 5º da Lei nº 7.347/1985 |
| Ministério Público pode ajuizar? | Não como autor popular | Sim |
| Defensoria Pública pode ajuizar? | Não como autora popular | Sim |
| Associação pode ajuizar? | Não | Sim, se preencher os requisitos |
| Pessoa jurídica pode propor? | Não | Algumas pessoas jurídicas legitimadas podem |
| Proteção ambiental | Sim | Sim |
| Patrimônio público | Sim | Sim, conforme o sistema de tutela coletiva |
| Consumidor | Não é objeto constitucional específico da ação popular | Sim |
| Moralidade administrativa | Expressamente protegida | Pode haver tutela coletiva relacionada, conforme o caso |
A escolha do instrumento adequado depende, portanto, tanto do direito ameaçado quanto de quem pretende iniciar o processo.
Ação popular e ação civil pública protegem o meio ambiente?
Sim.
O meio ambiente é um exemplo importante de área na qual os dois instrumentos podem se aproximar.
A Constituição inclui expressamente o meio ambiente entre os bens que podem ser protegidos por ação popular.
A Lei da Ação Civil Pública também prevê expressamente a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente.
Assim, uma mesma situação ambiental pode, dependendo das circunstâncias, permitir discussões por diferentes instrumentos processuais.
Isso não significa que as ações sejam idênticas.
A legitimidade, pedidos, fundamentos e estrutura do processo precisam ser analisados conforme o caso concreto.
Ação popular pode proteger a moralidade administrativa?
Sim.
A Constituição Federal menciona expressamente a moralidade administrativa no dispositivo referente à ação popular.
Isso significa que o instrumento não se limita a situações nas quais seja possível demonstrar simplesmente uma perda financeira para os cofres públicos.
Atos administrativos incompatíveis com os parâmetros jurídicos de moralidade podem ser questionados, desde que estejam presentes os requisitos para utilização da ação popular.
Essa característica torna a ação um instrumento relevante de controle da Administração Pública.
É necessário haver prejuízo financeiro para entrar com ação popular?
Não se deve reduzir a ação popular à proteção do dinheiro público.
O próprio texto constitucional demonstra isso ao mencionar, além do patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural.
Portanto, o objeto constitucional é mais amplo do que apenas prejuízo econômico aos cofres públicos.
A análise da ilegalidade e lesividade deve considerar o bem jurídico protegido em cada situação.
Ação civil pública pode defender consumidores?
Sim.
A defesa coletiva dos consumidores é uma das aplicações mais conhecidas da ação civil pública.
A Lei nº 7.347/1985 inclui expressamente os danos causados ao consumidor.
Além disso, o Código de Defesa do Consumidor integra o chamado sistema de tutela coletiva e possui regras relevantes sobre defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Imagine, por exemplo, uma prática ilegal que afete milhares de consumidores de maneira semelhante.
Em vez de depender exclusivamente de milhares de processos individuais, determinadas entidades legitimadas podem buscar tutela coletiva conforme os requisitos legais.
[Leia também: quais são os principais direitos do consumidor]
O que são direitos difusos e coletivos?
Para compreender a ação civil pública, é útil conhecer algumas categorias do Direito Coletivo.
O Código de Defesa do Consumidor apresenta definições importantes no artigo 81.
Interesses ou direitos difusos são transindividuais, de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas ligadas por circunstâncias de fato.
Um exemplo clássico é o direito ao meio ambiente equilibrado.
Já os interesses ou direitos coletivos, em sentido estrito, também são transindividuais e indivisíveis, mas pertencem a um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.
Há ainda os direitos individuais homogêneos, que possuem origem comum e também podem receber tutela coletiva nas hipóteses legais.
Qual é um exemplo de ação popular?
Imagine que uma prefeitura pratique um ato administrativo que, de maneira ilegal e lesiva, comprometa determinado patrimônio histórico municipal.
Um cidadão que possua legitimidade pode buscar judicialmente a anulação do ato por meio de ação popular, desde que os requisitos estejam presentes.
Outro exemplo pode envolver ato lesivo ao patrimônio público ou à moralidade administrativa.
O importante é perceber que o autor não está utilizando a ação apenas para buscar um benefício particular.
A finalidade está relacionada à proteção de um dos interesses previstos constitucionalmente.
Qual é um exemplo de ação civil pública?
Imagine uma indústria que contamine um rio e cause danos ambientais que atinjam várias cidades.
O Ministério Público, ou outro legitimado conforme a legislação, pode propor ação civil pública buscando medidas para cessar a poluição, recuperar a área degradada e obter as reparações cabíveis.
Outro exemplo seria uma prática comercial abusiva capaz de prejudicar milhares de consumidores.
Uma entidade legitimada poderia utilizar instrumentos de tutela coletiva para buscar a interrupção da prática e outras providências adequadas.
Ação popular é gratuita?
A Constituição estabelece uma proteção importante para quem propõe ação popular.
O artigo 5º, inciso LXXIII, determina que o autor, salvo comprovada má-fé, é isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Essa garantia facilita a participação do cidadão no controle de atos lesivos.
Entretanto, a proteção não deve ser interpretada como autorização para utilizar o Judiciário irresponsavelmente.
A própria Constituição ressalva expressamente os casos de comprovada má-fé.
Existe risco de pagar honorários ao perder uma ação popular?
A regra constitucional protege o autor popular de custas e ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé.
Portanto, simplesmente perder a ação não significa automaticamente que o cidadão agiu de má-fé.
A má-fé exige situação juridicamente caracterizada.
Essa proteção é relevante porque, sem ela, o risco financeiro poderia desencorajar cidadãos de questionar atos potencialmente lesivos ao interesse público.
A ação civil pública tem custas?
A Lei nº 7.347/1985 estabelece, no artigo 18, regra segundo a qual, nas ações abrangidas pela lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora em honorários advocatícios, custas e despesas processuais, salvo comprovada má-fé.
Portanto, também existe um regime destinado a facilitar a tutela coletiva.
É importante, porém, observar exatamente quem é o autor e as circunstâncias processuais antes de generalizar a aplicação de qualquer regra de despesas.
Onde deve ser proposta a ação popular?
A competência depende do ato questionado e das autoridades ou entidades envolvidas.
A Lei da Ação Popular possui regras próprias sobre competência.
Por isso, não existe uma única vara nacional para ajuizar toda ação popular.
É necessário analisar qual ente praticou ou participou do ato e qual órgão jurisdicional possui competência para julgar o caso.
Questões envolvendo município, estado e União podem levar a análises diferentes.
Onde é proposta a ação civil pública?
A Lei nº 7.347/1985 estabelece, em seu artigo 2º, que as ações serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa, observadas as demais regras aplicáveis.
Entretanto, questões de competência em processos coletivos podem envolver particularidades conforme a abrangência do dano e as pessoas envolvidas.
Por isso, a regra precisa ser aplicada ao caso concreto.
É possível pedir liminar em ação popular?
Sim.
A Lei nº 4.717/1965 admite a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.
Isso pode ser extremamente importante quando aguardar o julgamento final permitiria que o dano se concretizasse ou aumentasse.
Imagine uma medida administrativa que permita a destruição iminente de determinado patrimônio protegido.
Se presentes os requisitos jurídicos, uma decisão provisória pode impedir a continuidade do ato enquanto o processo é analisado.
Pode haver liminar em ação civil pública?
Também pode.
A Lei da Ação Civil Pública prevê a possibilidade de concessão de mandado liminar, com ou sem justificação prévia, conforme seu artigo 12.
A medida pode ser relevante em situações urgentes.
Em um caso ambiental, por exemplo, esperar anos por uma sentença definitiva antes de interromper determinada atividade potencialmente danosa poderia tornar a tutela judicial inútil.
Assim, medidas provisórias possuem papel importante na proteção coletiva.
Ação popular pode gerar indenização?
A ação popular pode envolver consequências patrimoniais relacionadas ao dano causado.
A Lei nº 4.717/1965 estabelece regras de responsabilização daqueles que tenham contribuído para o ato lesivo.
Entretanto, a finalidade da ação não é proporcionar ao cidadão autor uma indenização pessoal como recompensa por ter ajuizado o processo.
O interesse protegido possui dimensão pública ou coletiva.
Portanto, ação popular não deve ser confundida com uma ação individual de danos morais ou materiais.
Ação civil pública pode pedir indenização?
Sim.
A própria Lei nº 7.347/1985 disciplina ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais relacionados aos interesses protegidos.
Dependendo do caso, a ação pode buscar obrigações de fazer, não fazer, reparação do dano e pagamento de valores.
Quando existe condenação em dinheiro relacionada a determinados danos coletivos, a destinação dos recursos segue regras próprias, incluindo aquelas previstas no artigo 13 da Lei da Ação Civil Pública.
Ministério Público é obrigado a entrar com ação civil pública?
O Ministério Público possui importante papel na proteção dos interesses coletivos, mas a existência de uma denúncia ou representação não significa automaticamente que uma ação civil pública será ajuizada.
O órgão poderá analisar os fatos, solicitar informações, instaurar procedimentos e verificar se existem fundamentos para adoção de determinada medida.
Além disso, a ação civil pública não é instrumento exclusivo do Ministério Público.
A legislação atribui legitimidade a outros órgãos e entidades.
O cidadão pode denunciar um problema ao Ministério Público?
Sim.
Mesmo não possuindo legitimidade individual para ajuizar uma ação civil pública apenas na condição de pessoa física, o cidadão pode levar informações aos órgãos competentes.
Dependendo da situação, é possível apresentar representação ou notícia de fato ao Ministério Público para que o órgão analise a questão.
Isso é comum em temas relacionados a meio ambiente, patrimônio público, consumidor, infância e outros interesses coletivos.
O envio de uma denúncia, entretanto, não garante que haverá ACP. O órgão deverá analisar juridicamente os fatos e os elementos apresentados.
Ação popular e ação civil pública são a mesma coisa?
Não.
Apesar de ambas poderem proteger interesses coletivos e até coincidirem em determinadas matérias, ação popular e ação civil pública são instrumentos diferentes.
A maneira mais simples de memorizar a distinção é observar quem pode propor cada uma.
Na ação popular, o protagonista é o cidadão.
Na ação civil pública, a legitimidade pertence aos órgãos e entidades indicados pela legislação, incluindo Ministério Público, Defensoria Pública, entes públicos e determinadas associações.
Também existem diferenças de objeto, legislação aplicável, procedimento e finalidade.
Ação popular ou ação civil pública: qual utilizar?
A escolha não depende simplesmente da preferência de quem pretende recorrer ao Judiciário.
Primeiro, deve-se identificar qual direito está ameaçado ou foi violado.
Depois, é necessário verificar quem possui legitimidade para propor a medida.
Um cidadão que pretende questionar um ato lesivo à moralidade administrativa pode analisar os requisitos da ação popular.
Por outro lado, uma associação que pretenda proteger coletivamente consumidores poderá, se preencher os requisitos legais, utilizar a ação civil pública.
Em algumas situações, diferentes instrumentos podem proteger interesses relacionados, mas isso não significa que sejam intercambiáveis.
Qual a diferença entre ação popular, ação civil pública e mandado de segurança?
Os três são instrumentos distintos.
A ação popular possui legitimidade atribuída ao cidadão e busca combater os atos lesivos especificados no artigo 5º, LXXIII, da Constituição.
A ação civil pública protege interesses coletivos e possui os legitimados previstos na legislação.
Já o mandado de segurança protege direito líquido e certo contra ilegalidade ou abuso de poder nas hipóteses constitucional e legalmente estabelecidas.
[Leia também: mandado de segurança: o que é e quando cabe]
Portanto, a escolha do instrumento depende do direito protegido, da natureza do ato e da legitimidade de quem pretende ajuizar a demanda.
Por que ação popular e ação civil pública são importantes?
Os dois instrumentos permitem que determinados interesses de relevância social recebam proteção judicial sem depender exclusivamente de milhares de ações individuais.
A ação popular também possui uma dimensão particularmente importante de participação cidadã.
Por meio dela, a Constituição permite que o cidadão exerça controle judicial sobre atos potencialmente lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Já a ação civil pública fortalece a atuação institucional na proteção de interesses difusos e coletivos.
Por isso, ambas ocupam posição importante no sistema brasileiro de tutela coletiva.
Conclusão
Ação popular e ação civil pública não são a mesma coisa, embora possam proteger interesses semelhantes em algumas situações.
A ação popular está prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição e é regulamentada pela Lei nº 4.717/1965. Seu principal diferencial é permitir que o cidadão busque a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.
Já a ação civil pública é regulamentada principalmente pela Lei nº 7.347/1985 e possui alcance amplo na proteção de interesses coletivos, incluindo meio ambiente, consumidor, patrimônio público e social, ordem urbanística e outros direitos difusos e coletivos.
A diferença mais importante para memorizar é simples: o cidadão propõe ação popular; os legitimados previstos em lei propõem ação civil pública.
Entretanto, essa é apenas a primeira distinção. Antes de escolher uma medida judicial, também é necessário analisar o direito ameaçado, a natureza do dano, quem praticou o ato e qual resultado se pretende obter.
Fontes
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, especialmente artigo 5º, inciso LXXIII. Câmara dos Deputados. Consultar a Constituição Federal
Lei nº 4.717/1965 — Lei da Ação Popular. Câmara dos Deputados. Consultar a Lei da Ação Popular
Lei nº 7.347/1985 — Lei da Ação Civil Pública. Câmara dos Deputados. Consultar a Lei da Ação Civil Pública
Lei nº 8.078/1990 — Código de Defesa do Consumidor, especialmente artigo 81, sobre direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Câmara dos Deputados. Consultar o Código de Defesa do Consumidor
Supremo Tribunal Federal — Súmula 365: pessoa jurídica não possui legitimidade para propor ação popular. Consultar as Súmulas do STF
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