Ação civil pública: legitimidade, quem pode propor e quais são os requisitos

A legitimidade na ação civil pública é definida principalmente pela Lei nº 7.347/1985, conhecida como Lei da Ação Civil Pública (LACP). Diferentemente de uma ação individual comum, a ação civil pública não pode ser proposta por qualquer pessoa: a legislação estabelece expressamente quais órgãos e entidades possuem legitimidade para ajuizá-la.

Entre os legitimados estão o Ministério Público, a Defensoria Pública, entes federativos, determinadas entidades da administração pública e associações que cumpram os requisitos legais. Além disso, a ação civil pública constitui um importante instrumento de tutela coletiva, podendo proteger interesses relacionados ao meio ambiente, consumidor, patrimônio público e social e outros direitos difusos e coletivos.

O que é ação civil pública?

A ação civil pública, também chamada de ACP, é um instrumento processual utilizado para a proteção coletiva de determinados direitos e interesses.

A Lei nº 7.347/1985 prevê sua utilização em relação a danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, consumidor, patrimônio público e social, ordem urbanística, ordem econômica e outros interesses difusos ou coletivos, entre outras matérias previstas legalmente.

A ação pode buscar tanto uma condenação em dinheiro quanto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

Imagine, por exemplo, que determinada prática empresarial prejudique milhares de consumidores de maneira semelhante. Em vez de depender exclusivamente da apresentação de milhares de processos individuais, determinados legitimados podem utilizar instrumentos coletivos para buscar a proteção do grupo.

Da mesma maneira, uma ação civil pública pode ser empregada para proteger um rio contra poluição, impedir determinado dano ao patrimônio histórico ou buscar providências destinadas à proteção do patrimônio público.

Quem tem legitimidade para propor ação civil pública?

A resposta está principalmente no artigo 5º da Lei nº 7.347/1985.

A legitimidade ativa da ação civil pública não pertence indistintamente a qualquer cidadão. A legislação atribui essa possibilidade a determinados órgãos e entidades.

Podem propor a ação civil pública:

• Ministério Público;
• Defensoria Pública;
• União, estados, Distrito Federal e municípios;
• autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
• associações que atendam aos requisitos estabelecidos pela própria Lei da Ação Civil Pública.

Portanto, a legitimidade é estabelecida legalmente.

Isso também significa que o Ministério Público não possui exclusividade para ajuizar ação civil pública.

Ministério Público tem legitimidade para ação civil pública?

Sim. O Ministério Público possui legitimidade para propor ação civil pública e exerce papel de grande importância na tutela coletiva.

A própria Constituição Federal estabelece, no artigo 129, III, entre as funções institucionais do Ministério Público, a promoção do inquérito civil e da ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos.

A atuação do Ministério Público aparece com frequência em matérias ambientais, consumeristas, de proteção ao patrimônio público e de tutela de direitos com relevância social.

O STF possui ampla jurisprudência sobre essa legitimidade. A Corte, por exemplo, reconhece a legitimidade ministerial para determinadas ações relacionadas à saúde e ao patrimônio público, além de direitos individuais homogêneos quando presente relevante interesse social.

[Leia também: Ministério Público e ação civil pública]

Ministério Público é o único que pode propor ação civil pública?

Não.

Esse é um erro frequente em questões acadêmicas e de concursos.

Embora o Ministério Público seja um dos principais legitimados para a ação civil pública, sua legitimidade não é exclusiva.

A Lei nº 7.347/1985 estabelece diversos outros legitimados.

O próprio STF, ao analisar a legitimidade da Defensoria Pública, destacou que não existe norma constitucional atribuindo ao Ministério Público exclusividade para o ajuizamento da ação civil pública.

Portanto, dependendo do direito discutido e dos requisitos aplicáveis, outros legitimados podem utilizar a ACP.

Defensoria Pública tem legitimidade para ação civil pública?

Sim.

A Defensoria Pública possui legitimidade para propor ação civil pública, conforme expressamente previsto na Lei nº 7.347/1985.

Além disso, o tema já foi enfrentado pelo Supremo Tribunal Federal.

No Tema 607 da repercussão geral, o STF estabeleceu entendimento segundo o qual a Defensoria Pública possui legitimidade para propor ação civil pública destinada à tutela judicial de direitos difusos ou coletivos cujos titulares sejam, em tese, pessoas necessitadas.

Essa atuação é coerente com a função constitucional da instituição de promover orientação jurídica, defesa dos direitos e acesso à Justiça das pessoas necessitadas.

O STF também reconheceu a constitucionalidade da legitimidade ativa da Defensoria Pública para ajuizar ação civil pública na tutela de interesses transindividuais e individuais homogêneos dentro de suas atribuições institucionais.

União, estados e municípios podem propor ação civil pública?

Sim.

A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios aparecem expressamente entre os legitimados previstos pela Lei da Ação Civil Pública.

Isso permite que os entes públicos utilizem a ACP quando estiverem presentes os requisitos para tutela dos interesses protegidos pelo sistema coletivo.

A legitimidade, portanto, não está limitada aos órgãos que tradicionalmente aparecem associados à defesa coletiva, como Ministério Público e Defensoria Pública.

Autarquia pode ajuizar ação civil pública?

Sim.

O artigo 5º da Lei nº 7.347/1985 também inclui entre os legitimados autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista.

Entretanto, a simples presença de uma entidade nessa categoria não significa que ela possa ajuizar qualquer ação civil pública sobre qualquer assunto.

É necessário analisar a relação entre sua atuação institucional e o objeto da demanda, além das demais condições aplicáveis ao processo.

Associação pode propor ação civil pública?

Sim, mas precisa cumprir os requisitos previstos em lei.

A legitimidade das associações para ação civil pública é um dos pontos mais importantes do assunto.

De acordo com o artigo 5º da Lei nº 7.347/1985, a associação deverá, concomitantemente, atender aos requisitos legais relativos ao tempo de constituição e às suas finalidades institucionais.

Em regra, exige-se que esteja constituída há pelo menos um ano nos termos da lei civil.

Além disso, precisa incluir entre suas finalidades institucionais a proteção de interesses abrangidos pela legislação coletiva.

Portanto, uma associação não pode ser criada hoje exclusivamente para, amanhã, ajuizar qualquer ação civil pública sem observar os requisitos legais.

Associação precisa existir há pelo menos um ano?

Essa é a regra prevista na Lei da Ação Civil Pública.

A exigência busca assegurar certa representatividade e estabilidade institucional à entidade que pretende atuar coletivamente.

Entretanto, a própria legislação prevê possibilidade excepcional de dispensa do requisito temporal.

O juiz pode dispensar a pré-constituição de um ano quando houver manifesto interesse social, evidenciado pela dimensão ou característica do dano ou pela relevância do bem jurídico que deverá ser protegido.

Portanto, o requisito de um ano é importante, mas não deve ser tratado como absolutamente inflexível em todas as situações.

O que é pertinência temática na ação civil pública?

A pertinência temática representa a relação entre a finalidade institucional do legitimado e o direito que pretende proteger na ação coletiva.

Esse conceito aparece com especial importância quando se analisa a atuação das associações.

Imagine uma associação criada especificamente para proteção ambiental. Em princípio, existe uma relação evidente entre sua finalidade institucional e uma ação destinada a combater determinada degradação ambiental.

Por outro lado, se essa mesma entidade tentasse ajuizar uma demanda coletiva sobre assunto completamente estranho às suas finalidades estatutárias, surgiria uma questão relacionada à sua legitimidade.

Por isso, ao analisar se uma associação pode ajuizar determinada ação civil pública, não basta verificar apenas sua existência formal. Também é necessário analisar seus objetivos institucionais.

Associação precisa de autorização dos associados para propor ACP?

A questão exige distinguir diferentes formas de atuação associativa.

Quando uma associação ajuíza ação civil pública como substituta processual, a lógica não é necessariamente a mesma da representação processual prevista no artigo 5º, XXI, da Constituição Federal.

O STJ já decidiu, por exemplo, que em ação civil pública proposta por associação cuja finalidade estatutária abrangia a proteção discutida, não era obrigatória a apresentação de autorização individual de todas as pessoas lesadas.

Essa distinção é especialmente importante em provas de Processo Civil e Direito Constitucional.

Não se deve aplicar automaticamente às ações civis públicas todas as regras utilizadas para ações coletivas em que a associação atua como representante processual de associados determinados.

O que é legitimidade extraordinária na ação civil pública?

Na tutela coletiva, é comum que o legitimado processe uma demanda em nome próprio para defender direitos pertencentes a uma coletividade.

Essa estrutura é normalmente relacionada à chamada legitimação extraordinária ou substituição processual.

O legitimado coletivo não precisa necessariamente ser o titular individual do direito material discutido.

Uma associação de defesa do consumidor, por exemplo, pode ajuizar uma ACP destinada a proteger consumidores atingidos por uma mesma prática abusiva, desde que estejam presentes os requisitos legais.

Da mesma maneira, o Ministério Público pode atuar para proteger interesses pertencentes à coletividade.

Essa característica é uma das grandes diferenças entre o processo coletivo e as ações individuais tradicionais.

A legitimidade para ação civil pública é concorrente?

Em termos gerais, fala-se em legitimidade concorrente porque existem diversos legitimados previstos pela legislação para promover a tutela coletiva.

Assim, a possibilidade de o Ministério Público ajuizar determinada ACP não significa, automaticamente, que todos os demais legitimados estejam impedidos de atuar.

O STF, ao analisar a atuação da Defensoria Pública, chegou a destacar sua legitimação concorrente e autônoma, afastando a ideia de exclusividade do Ministério Público na ação civil pública.

É claro que cada legitimado deve observar suas próprias atribuições e os requisitos relacionados à demanda.

Pessoa física pode propor ação civil pública?

Em regra, uma pessoa física isoladamente não aparece no rol de legitimados do artigo 5º da Lei nº 7.347/1985.

Portanto, não basta alguém identificar um problema coletivo e decidir ajuizar pessoalmente uma ação civil pública.

Isso não significa que o cidadão fique sem instrumentos de participação na proteção dos interesses coletivos.

Dependendo da situação, ele poderá comunicar o fato ao Ministério Público, Defensoria Pública ou outro órgão competente.

Além disso, a legislação brasileira prevê outros instrumentos processuais que não devem ser confundidos com a ação civil pública.

Um dos exemplos mais importantes é a ação popular.

[Leia também: diferença entre ação civil pública e ação popular]

Cidadão tem legitimidade para ação civil pública?

Não pelo simples fato de possuir a condição de cidadão.

Essa é uma pegadinha bastante comum.

O cidadão possui legitimidade para propor ação popular, desde que preenchidos seus requisitos constitucionais e legais.

Já a ação civil pública possui rol próprio de legitimados.

Portanto:

cidadão → pode possuir legitimidade para ação popular;

legitimados do artigo 5º da Lei nº 7.347/1985 → podem propor ação civil pública, observados os respectivos requisitos.

Não se deve confundir os dois instrumentos.

OAB pode propor ação civil pública?

A possibilidade de entidades de classe e outras instituições ajuizarem ações coletivas depende do instrumento utilizado, de sua natureza jurídica, de suas atribuições legais e da pertinência entre a finalidade institucional e o objeto da demanda.

Por isso, a questão não deve ser resolvida apenas com uma leitura isolada da expressão “associação” presente na Lei da Ação Civil Pública.

Quando a discussão envolver uma entidade específica, é necessário verificar sua legislação própria, sua natureza jurídica e a jurisprudência aplicável.

[Leia também: legitimidade da OAB para ações coletivas]

Quais direitos podem ser protegidos por ação civil pública?

A Lei nº 7.347/1985 prevê diferentes objetos de proteção.

Entre eles estão meio ambiente, consumidor, patrimônio público e social, ordem urbanística, ordem econômica, livre concorrência e bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

A legislação também permite a tutela de outros interesses difusos e coletivos.

Além disso, a integração da Lei da Ação Civil Pública com o Código de Defesa do Consumidor constitui parte fundamental do chamado microssistema de tutela coletiva.

O artigo 21 da própria Lei nº 7.347/1985 determina a aplicação, no que for cabível, das disposições do Título III do CDC à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais.

Direitos individuais homogêneos podem ser defendidos por ação civil pública?

Em determinadas circunstâncias, sim.

Os direitos individuais homogêneos são direitos individuais que possuem uma origem comum e que, em determinadas condições, podem receber tutela coletiva.

A jurisprudência reconhece importantes hipóteses de atuação coletiva sobre esses direitos.

No caso do Ministério Público, por exemplo, o STF possui precedentes reconhecendo legitimidade para defesa de direitos individuais homogêneos quando presente relevante interesse social.

A tutela coletiva permite concentrar a discussão sobre uma questão comum, evitando que necessariamente cada pessoa tenha de iniciar, desde o começo, um processo idêntico sobre a mesma controvérsia.

Quem pode executar sentença de ação civil pública?

Essa questão não deve ser confundida com a legitimidade para ajuizar a ação inicialmente.

Uma sentença coletiva pode beneficiar pessoas que não participaram diretamente do processo desde o começo.

Em julgamento submetido ao Tema 948, o STJ decidiu que, em ação civil pública proposta por associação como substituta processual, os beneficiados pela procedência do pedido possuem legitimidade para liquidar e executar a sentença, independentemente de filiação à associação autora, observados os contornos da decisão coletiva.

Isso demonstra uma característica fundamental do processo coletivo: a entidade legitimada pode conduzir a fase de conhecimento enquanto a decisão produz efeitos sobre um conjunto mais amplo de pessoas, conforme o direito tutelado e os limites do julgamento.

O Ministério Público deve participar da ação civil pública?

A Lei nº 7.347/1985 determina que, quando o Ministério Público não atuar como parte, deverá atuar obrigatoriamente como fiscal da lei.

Além disso, a legislação atribui ao Ministério Público funções relevantes relacionadas à investigação e à proteção dos interesses coletivos.

Um dos instrumentos utilizados para essa finalidade é o inquérito civil.

[Leia também: o que é inquérito civil e para que serve]

O inquérito civil pode permitir a investigação de fatos e obtenção de informações antes de eventual ajuizamento de uma ação civil pública.

Qual a diferença entre legitimidade ativa e passiva na ação civil pública?

Quando se fala em legitimidade da ação civil pública, normalmente a pesquisa está relacionada à legitimidade ativa, ou seja, quem pode ajuizar a ação.

Já a legitimidade passiva responde a outra pergunta: contra quem a ACP pode ser proposta?

O réu dependerá de quem seja responsável pela conduta, dano ou obrigação discutida.

Conforme o caso, podem figurar no polo passivo pessoas físicas, empresas, entidades ou o próprio Poder Público.

Por isso, não existe uma relação única e fechada de réus equivalente ao rol legal dos legitimados ativos.

A análise da legitimidade passiva depende da relação entre o demandado e o fato que constitui objeto da ação.

Legitimidade na ação civil pública em provas e concursos

A legitimidade da ação civil pública aparece frequentemente em provas da OAB, concursos públicos e avaliações acadêmicas.

Uma maneira prática de estudar o tema é começar pelo artigo 5º da Lei nº 7.347/1985.

É importante memorizar que o Ministério Público não possui exclusividade e que a Defensoria Pública integra expressamente o rol.

Também merece atenção a legitimidade das associações, especialmente os requisitos de constituição há pelo menos um ano e pertinência entre suas finalidades institucionais e o direito protegido.

Outro ponto frequente é a diferença entre ação civil pública e ação popular.

Se uma questão disser simplesmente que “qualquer cidadão pode ajuizar ação civil pública”, a afirmação estará confundindo os dois instrumentos.

Ação civil pública e ação popular: qual a diferença na legitimidade?

A diferença mais fácil de memorizar está justamente na legitimidade ativa.

Na ação popular, a Constituição Federal confere legitimidade ao cidadão, observados os requisitos legais.

Na ação civil pública, por outro lado, a legitimidade pertence aos órgãos e entidades previstos na legislação coletiva.

Além disso, embora os dois instrumentos possam eventualmente proteger interesses semelhantes, eles possuem fundamentos, requisitos e regimes processuais próprios.

Por isso, não são sinônimos.

Resumo sobre quem tem legitimidade para ação civil pública

Para fins práticos, o ponto de partida é o artigo 5º da Lei nº 7.347/1985.

A legislação confere legitimidade ao Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados, Distrito Federal, municípios e determinadas entidades da administração pública, além das associações que cumpram os requisitos legais.

A legitimidade é concorrente, e não exclusiva do Ministério Público.

As associações merecem atenção especial porque precisam demonstrar os requisitos exigidos pela legislação, incluindo, em regra, tempo mínimo de constituição e finalidade institucional compatível com o direito que pretendem proteger.

Já a pessoa física, apenas por ser cidadã, não passa a integrar o rol de legitimados da ação civil pública. Nesse caso, é fundamental não confundir ACP com ação popular.

Conclusão

A legitimidade na ação civil pública é atribuída pela Lei nº 7.347/1985 a determinados órgãos e entidades responsáveis pela defesa coletiva. Entre os principais legitimados estão Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados, Distrito Federal, municípios, entidades da administração pública previstas na legislação e associações que cumpram os requisitos legais.

O Ministério Público exerce papel central nesse sistema, mas não possui exclusividade. A Defensoria Pública também pode propor ACP e teve sua legitimidade confirmada pelo STF, inclusive para a tutela de direitos difusos e coletivos cujos titulares sejam, em tese, pessoas necessitadas.

Para as associações, a análise exige atenção especial ao tempo de constituição e à pertinência entre suas finalidades institucionais e o interesse protegido. Já o cidadão individualmente considerado não possui legitimidade para ajuizar uma ACP simplesmente em razão de sua cidadania, embora possa utilizar outros instrumentos quando preenchidos os requisitos correspondentes.

Para estudar o assunto de maneira segura, o artigo 5º da Lei da Ação Civil Pública é a principal referência. A interpretação deve ser complementada pelo Código de Defesa do Consumidor, pela Constituição Federal e pela jurisprudência dos tribunais superiores.

Fontes oficiais

Lei nº 7.347/1985 – Lei da Ação Civil Pública: texto oficial disponibilizado pela Presidência da República.

Supremo Tribunal Federal – Tema 607 da repercussão geral: legitimidade da Defensoria Pública para propor ação civil pública em defesa de direitos difusos ou coletivos de pessoas necessitadas.

Supremo Tribunal Federal – jurisprudência sobre o artigo 129 da Constituição: atuação do Ministério Público na tutela coletiva.

Superior Tribunal de Justiça – Tema 948: legitimidade dos beneficiários para liquidação e execução de sentença coletiva em ação civil pública proposta por associação.

“`html “`