Ação civil pública e ação popular: entenda as diferenças

Ação civil pública e ação popular são instrumentos jurídicos destinados à proteção de interesses que ultrapassam a esfera exclusivamente individual. Embora possam ser utilizadas em situações que envolvem patrimônio público, meio ambiente e outros interesses relevantes para a coletividade, elas não são a mesma coisa.

A principal diferença está na legitimidade para propor cada ação. A ação popular pode ser proposta por qualquer cidadão, nos termos da Constituição Federal. Já a ação civil pública possui um conjunto específico de legitimados, como Ministério Público, Defensoria Pública e determinados entes e associações.

Além disso, existem diferenças quanto ao objeto, fundamento legal, procedimento e alcance de cada instrumento.

Entender a diferença entre ação civil pública e ação popular é especialmente importante para estudantes de Direito, candidatos à OAB e concursos públicos, além de profissionais que atuam com Direito Constitucional, Administrativo, Ambiental e Processual Coletivo.

O que é ação civil pública?

A ação civil pública (ACP) é um instrumento processual destinado à tutela coletiva de determinados direitos e interesses.

Sua principal regulamentação está na Lei nº 7.347/1985, conhecida como Lei da Ação Civil Pública. A Constituição Federal também atribui ao Ministério Público a função institucional de promover o inquérito civil e a ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Isso não significa, entretanto, que somente o Ministério Público possa ajuizar uma ACP.

A própria Lei da Ação Civil Pública estabelece outros legitimados.

A ação pode ser utilizada tanto para buscar a reparação de um dano já ocorrido quanto, conforme o caso, para evitar que determinada lesão coletiva aconteça.

Para que serve a ação civil pública?

A Lei nº 7.347/1985 prevê a utilização da ação civil pública em matérias como meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, ordem urbanística e patrimônio público e social, além de outros interesses difusos e coletivos previstos pelo ordenamento jurídico.

A legislação também contempla a proteção da honra e da dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos.

Imagine, por exemplo, que determinada atividade esteja causando grave contaminação ambiental capaz de atingir milhares de pessoas.

Nesse contexto, uma ação civil pública pode buscar medidas destinadas a interromper a atividade lesiva, reparar os danos e exigir determinadas obrigações dos responsáveis, conforme as circunstâncias do caso.

[Leia também: direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos]

Quem pode propor ação civil pública?

Uma das diferenças mais importantes entre ação civil pública e ação popular aparece na legitimidade ativa.

Segundo o artigo 5º da Lei nº 7.347/1985, possuem legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar, observados os requisitos legais:

• Ministério Público;
• Defensoria Pública;
• União;
• Estados;
• Distrito Federal;
• Municípios;
• autarquias;
• empresas públicas;
• fundações;
• sociedades de economia mista;
• determinadas associações.

No caso das associações, a própria legislação estabelece requisitos específicos relacionados à constituição e às suas finalidades institucionais.

Portanto, uma pessoa física isoladamente não ajuíza uma ação civil pública apenas por considerar determinada situação prejudicial à coletividade.

Isso é diferente do que acontece na ação popular.

O Ministério Público é o único que pode propor ação civil pública?

Não.

Esse é um erro relativamente comum.

O Ministério Público possui papel de grande relevância na tutela coletiva. O artigo 129, III, da Constituição Federal estabelece como uma de suas funções institucionais promover o inquérito civil e a ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

No entanto, a própria Constituição esclarece que a legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas no artigo não impede a legitimidade de terceiros nas hipóteses previstas constitucionalmente e em lei.

Além disso, o artigo 5º da Lei nº 7.347/1985 apresenta expressamente outros legitimados.

A Defensoria Pública, por exemplo, também integra esse rol.

O que é ação popular?

A ação popular é uma garantia constitucional que permite ao cidadão buscar judicialmente a anulação de determinados atos lesivos aos interesses protegidos pela Constituição.

Ela encontra fundamento no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal e possui regulamentação específica na Lei nº 4.717/1965, conhecida como Lei da Ação Popular.

A Constituição determina que qualquer cidadão possui legitimidade para propor ação popular destinada a anular ato lesivo:

ao patrimônio público ou de entidade da qual o Estado participe; à moralidade administrativa; ao meio ambiente; e ao patrimônio histórico e cultural.

A ação popular representa, portanto, uma importante ferramenta de participação cidadã na fiscalização da Administração Pública e na defesa de interesses coletivos constitucionalmente protegidos.

Quem pode propor ação popular?

A resposta é central para compreender a diferença entre os dois instrumentos:

a ação popular é proposta pelo cidadão.

A Constituição utiliza expressamente essa expressão ao estabelecer que “qualquer cidadão” possui legitimidade para propor a ação.

Nesse contexto jurídico, cidadão não significa simplesmente qualquer pessoa que esteja no território brasileiro.

Para fins de ação popular, a cidadania está relacionada ao exercício dos direitos políticos. Na prática processual, a condição de cidadão precisa ser demonstrada.

Portanto, não basta existir interesse pessoal em impedir determinado ato administrativo.

A legitimidade decorre da condição de cidadão exigida constitucional e legalmente.

Pessoa jurídica pode propor ação popular?

Não.

A ação popular está diretamente ligada ao exercício da cidadania.

Consequentemente, uma empresa, associação ou outra pessoa jurídica não utiliza a ação popular em nome próprio simplesmente para exercer essa prerrogativa constitucional atribuída ao cidadão.

Isso também ajuda a diferenciá-la da ação civil pública.

Na ACP, determinadas pessoas jurídicas e associações podem possuir legitimidade quando preenchidos os requisitos legais.

Na ação popular, por outro lado, o polo ativo é ocupado pelo cidadão legitimado.

Estrangeiro pode propor ação popular?

Em regra, a legitimidade para ação popular está associada à condição de cidadão e aos direitos políticos.

A própria Constituição, ao tratar dos direitos políticos, estabelece que estrangeiros não podem se alistar como eleitores.

Como a legitimidade para a ação popular está relacionada à cidadania eleitoral, essa condição é determinante para definir quem pode utilizar o instrumento.

É importante não confundir essa regra com o acesso geral ao Poder Judiciário. Estrangeiros podem possuir legitimidade para diversas outras demandas judiciais quando seus direitos são afetados. A peculiaridade aqui decorre especificamente da natureza constitucional da ação popular.

Qual a diferença entre ação civil pública e ação popular?

A diferença entre ação civil pública e ação popular começa por quem pode ajuizar cada demanda.

Na ação popular, a iniciativa pertence ao cidadão.

Na ação civil pública, existe um rol legal de legitimados, incluindo Ministério Público, Defensoria Pública, entes públicos e determinadas associações.

Há também diferença em relação ao objeto.

A ação popular está constitucionalmente direcionada à anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade da qual o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Já a ação civil pública possui campo de tutela coletiva mais amplo e pode alcançar, entre outras matérias, meio ambiente, relações de consumo, ordem urbanística, patrimônio público e social e outros interesses difusos e coletivos.

Outra diferença está na legislação principal:

Ação popular: Lei nº 4.717/1965 e artigo 5º, LXXIII, da Constituição.

Ação civil pública: Lei nº 7.347/1985 e, entre outros fundamentos constitucionais, artigo 129, III, da Constituição.

Ação civil pública e ação popular: quadro comparativo

Característica	Ação civil pública	Ação popular
Principal legislação	Lei nº 7.347/1985	Lei nº 4.717/1965
Fundamento constitucional de destaque	Art. 129, III	Art. 5º, LXXIII
Quem pode propor?	Legitimados previstos em lei	Cidadão
Ministério Público pode propor?	Sim	Não como autor popular
Defensoria Pública pode propor?	Sim	Não como autora popular
Pessoa jurídica pode propor?	Algumas, conforme a lei	Não
Protege o meio ambiente?	Sim	Sim
Pode proteger patrimônio público?	Sim	Sim
Protege consumidor?	Sim	Não constitui o objeto constitucional específico da ação popular
Moralidade administrativa	Pode integrar a tutela coletiva conforme o caso	Expressamente protegida pela Constituição

Apesar das diferenças, os instrumentos podem apresentar áreas de aproximação. Por isso, a escolha da ação adequada exige verificar quem pretende ajuizá-la, qual direito precisa de proteção, qual ato ou dano está sendo discutido e qual resultado judicial se busca.

Exemplo de ação civil pública

Imagine que uma indústria esteja despejando resíduos em um rio, contaminando a água utilizada por diversas comunidades.

O Ministério Público realiza investigações, reúne documentos e identifica risco ambiental relevante.

Nesse cenário, poderá utilizar uma ação civil pública ambiental para buscar medidas capazes de interromper a atividade poluidora, exigir recuperação ambiental e obter outras providências cabíveis.

A legislação permite inclusive o ajuizamento de ação cautelar destinada a evitar danos ao meio ambiente e a outros interesses protegidos pela Lei da Ação Civil Pública.

Portanto, a ACP não precisa necessariamente esperar que todos os danos se consolidem para que exista atuação judicial.

[Leia também: inquérito civil e ação civil pública]

Exemplo de ação popular

Agora imagine uma situação diferente.

Uma autoridade pública pratica determinado ato administrativo que um cidadão entende ser ilegal e lesivo ao patrimônio público.

Se estiverem presentes os requisitos jurídicos da ação popular, esse cidadão poderá buscar judicialmente a invalidação do ato.

Outro exemplo poderia envolver um ato lesivo ao patrimônio histórico ou ao meio ambiente.

Nesse caso, a legitimidade decorre diretamente da condição de cidadão, conforme estabelece o artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal.

Ação popular serve apenas para proteger dinheiro público?

Não.

Essa interpretação seria excessivamente restritiva.

O artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal não menciona apenas patrimônio público.

A proteção constitucional também alcança a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural.

Portanto, não é necessário reduzir a ação popular a situações envolvendo exclusivamente prejuízo financeiro aos cofres públicos.

Essa característica aparece com frequência em questões de Direito Constitucional e Administrativo.

Ação civil pública protege direitos do consumidor?

Sim.

A proteção do consumidor está expressamente contemplada pela Lei nº 7.347/1985.

Além disso, existe forte integração entre a Lei da Ação Civil Pública e o Código de Defesa do Consumidor na estrutura brasileira de tutela coletiva.

Isso permite que demandas que afetem uma coletividade de consumidores sejam discutidas coletivamente quando estiverem presentes os requisitos legais.

Imagine, por exemplo, determinada prática abusiva aplicada de forma padronizada contra um grande número de consumidores.

Em vez de depender exclusivamente de milhares de processos individuais, a tutela coletiva pode permitir a discussão da conduta em uma demanda apropriada proposta por um legitimado.

[Leia também: direitos coletivos e direitos individuais homogêneos]

Associação pode propor ação civil pública?

Sim, desde que cumpra os requisitos estabelecidos pela legislação.

O artigo 5º da Lei nº 7.347/1985 inclui determinadas associações entre os legitimados para propor ação civil pública.

A legislação estabelece requisitos relacionados, entre outros aspectos, ao tempo de constituição e à pertinência das finalidades institucionais da associação com o interesse que se pretende proteger.

Assim, não basta criar uma associação apenas para ajuizar qualquer demanda coletiva.

É necessário verificar concretamente se os requisitos legais estão preenchidos.

O Ministério Público participa da ação popular?

Embora o Ministério Público não seja o cidadão autor da ação popular, ele possui participação relevante nesse tipo de processo.

Essa situação não deve ser confundida com a ação civil pública.

Na ACP, o Ministério Público está expressamente entre os legitimados para propor a demanda e a Constituição reconhece a promoção da ação civil pública como uma de suas funções institucionais.

Na ação popular, por outro lado, a legitimidade ativa constitucional pertence ao cidadão.

Essa diferença é particularmente importante em provas da OAB e concursos.

Ação civil pública pode gerar indenização?

Sim. Dependendo do objeto da demanda, a ação civil pública pode buscar condenação em dinheiro e obrigações de fazer ou não fazer.

A Lei nº 7.347/1985 estabelece que as ações de responsabilidade pelos danos abrangidos pela legislação podem envolver condenação em dinheiro ou cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

Isso torna a ACP um instrumento bastante versátil.

Em uma questão ambiental, por exemplo, pode existir necessidade de cessar uma conduta, recuperar determinada área e reparar danos.

Em relações de consumo, a providência adequada dependerá da natureza da violação e do interesse coletivo tutelado.

Existe liminar em ação civil pública?

Pode existir.

A própria Lei da Ação Civil Pública admite medidas destinadas a evitar danos aos interesses protegidos. O artigo 4º prevê ação cautelar para os fins da legislação, inclusive para evitar danos ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística e aos demais bens e direitos contemplados pela norma.

A possibilidade de uma providência urgente possui grande importância prática.

Em determinadas situações, esperar anos por uma sentença definitiva poderia tornar a proteção coletiva ineficaz.

Imagine novamente uma atividade que esteja causando dano ambiental contínuo. Se a conduta prosseguir durante todo o processo, o prejuízo pode se tornar muito mais grave ou até irreversível.

Por isso, mecanismos de tutela urgente possuem especial relevância nas demandas coletivas.

Ação popular é gratuita?

A Constituição Federal estabelece uma proteção específica ao cidadão que propõe ação popular.

Nos termos do artigo 5º, LXXIII, o autor fica, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Essa garantia busca facilitar o exercício do controle cidadão sem impor ao autor popular um risco financeiro ordinário capaz de inviabilizar o uso do instrumento.

Entretanto, a Constituição faz uma ressalva expressa para situações de comprovada má-fé.

Portanto, dizer simplesmente que “ação popular nunca tem custos” seria impreciso.

Ação civil pública tem custas?

A Lei nº 7.347/1985 também possui disciplina específica sobre despesas processuais.

O artigo 18 estabelece que, nas ações disciplinadas pela lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e outras despesas, nem condenação da associação autora em honorários advocatícios, custas e despesas processuais, salvo comprovada má-fé. Essa redação decorre da integração promovida pelo Código de Defesa do Consumidor.

Mais uma vez, portanto, a má-fé possui consequências relevantes.

Ação civil pública e ação popular podem proteger o meio ambiente?

Sim.

Esse é justamente um ponto de encontro entre os dois instrumentos.

A Constituição inclui expressamente o meio ambiente entre os interesses protegidos pela ação popular.

A Lei nº 7.347/1985, por sua vez, também contempla expressamente a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente.

A existência dessa área de sobreposição não torna as ações idênticas.

É necessário analisar a legitimidade, o ato questionado, a natureza da lesão e o resultado pretendido.

Qual escolher: ação civil pública ou ação popular?

A escolha entre ação civil pública ou ação popular não depende apenas da preferência de quem pretende ir ao Judiciário.

Primeiro, é necessário identificar a legitimidade.

Se a iniciativa partir de um cidadão e o objetivo for invalidar ato lesivo enquadrado nas hipóteses constitucionais da ação popular, esse instrumento poderá ser adequado, desde que os demais requisitos estejam presentes.

Por outro lado, quando a tutela coletiva é promovida por Ministério Público, Defensoria Pública, ente público ou associação legitimada e envolve interesses abrangidos pela legislação coletiva, a ação civil pública pode ser o instrumento correspondente.

Portanto, as duas ações integram o sistema brasileiro de proteção coletiva, mas possuem estruturas próprias.

Ação civil pública e ação popular na OAB e em concursos

A comparação entre esses instrumentos aparece com frequência em provas jurídicas.

Uma maneira prática de memorizar a principal diferença é começar pela legitimidade:

ação popular → cidadão;

ação civil pública → legitimados previstos na Lei nº 7.347/1985.

Depois, observe o objeto.

Na ação popular, memorize a previsão do artigo 5º, LXXIII, da Constituição: patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio histórico e cultural.

Na ação civil pública, lembre-se do campo mais abrangente da tutela coletiva previsto na Lei nº 7.347/1985 e em outras normas que integram o chamado microssistema de processo coletivo.

Por fim, não confunda o papel do Ministério Público. A Constituição atribui ao MP a promoção do inquérito civil e da ação civil pública, mas isso não transforma o órgão em único legitimado para ACP.

Conclusão

Ação civil pública e ação popular são instrumentos fundamentais de proteção de interesses coletivos, mas possuem diferenças importantes.

A ação popular é uma garantia constitucional colocada à disposição do cidadão para buscar a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade da qual o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Sua base constitucional está no artigo 5º, LXXIII, e sua principal regulamentação encontra-se na Lei nº 4.717/1965.

A ação civil pública, por sua vez, é disciplinada principalmente pela Lei nº 7.347/1985 e pode ser proposta pelos legitimados previstos em lei, entre eles Ministério Público e Defensoria Pública. Seu campo de proteção inclui meio ambiente, consumidor, patrimônio público e social, ordem urbanística e outros interesses difusos e coletivos.

Assim, a diferença não está simplesmente na importância do direito protegido. Para identificar o instrumento adequado, é necessário observar principalmente quem possui legitimidade para propor a ação, qual interesse está ameaçado ou lesionado e qual providência judicial se pretende obter.

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