Ação civil pública x ação popular: quais são as diferenças?

A comparação ação civil pública x ação popular costuma gerar dúvidas porque os dois instrumentos podem ser utilizados na defesa de interesses que ultrapassam a esfera individual. Apesar dessa semelhança, eles possuem diferenças importantes quanto à legitimidade para propor a ação, objeto, fundamento legal, competência e finalidade.

De forma resumida, a ação civil pública (ACP) é um dos principais instrumentos de tutela coletiva e pode ser proposta pelo Ministério Público, Defensoria Pública, entes públicos, determinadas associações e outros legitimados previstos em lei. Já a ação popular possui uma característica marcante: somente o cidadão, nos termos da legislação, possui legitimidade para ajuizá-la.

Entender essa diferença é essencial para estudantes de Direito, candidatos à OAB e concursos públicos, além de ajudar a identificar qual mecanismo pode ser adequado diante de lesões ao patrimônio público, meio ambiente e outros interesses protegidos pelo ordenamento brasileiro.

Ação civil pública x ação popular: diferença principal

A maneira mais simples de começar a comparação é observar quem pode ajuizar cada ação.

Na ação popular, a legitimidade ativa pertence ao cidadão. Essa previsão está diretamente na Constituição Federal.

O artigo 5º, inciso LXXIII, estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular destinada a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Na ação civil pública, por outro lado, a legitimidade pertence às pessoas e instituições indicadas pelo artigo 5º da Lei nº 7.347/1985.

Entre elas estão Ministério Público, Defensoria Pública, União, estados, Distrito Federal, municípios e associações que atendam aos requisitos legais.

Essa distinção já resolve uma grande quantidade de questões de prova:

ação popular → cidadão;

ação civil pública → legitimados previstos na Lei da Ação Civil Pública.

No entanto, existem outras diferenças relevantes.

O que é ação civil pública?

A ação civil pública é um instrumento destinado à proteção judicial de interesses e direitos coletivos.

Sua principal disciplina encontra-se na Lei nº 7.347/1985, conhecida como Lei da Ação Civil Pública.

O artigo 1º prevê a utilização da ACP para responsabilização por danos morais e patrimoniais relacionados, entre outros, ao meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, interesses difusos ou coletivos, ordem urbanística, honra e dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e patrimônio público e social.

A legislação deve ser interpretada conjuntamente com outras normas do chamado microssistema de tutela coletiva, especialmente o Código de Defesa do Consumidor.

Dessa forma, a ação civil pública possui campo de utilização bastante amplo.

Para que serve a ação civil pública?

A ACP permite levar ao Judiciário questões que afetam grupos, categorias ou a própria coletividade.

Imagine, por exemplo, uma prática empresarial capaz de prejudicar milhares de consumidores simultaneamente.

Em vez de depender exclusivamente de milhares de ações individuais discutindo essencialmente o mesmo problema, determinados legitimados coletivos podem buscar uma solução judicial por meio dos instrumentos previstos na legislação.

Outro exemplo está relacionado ao meio ambiente.

Uma atividade que provoque degradação ambiental pode atingir um número indeterminado de pessoas e um bem pertencente à coletividade. Nesse contexto, a ação civil pública pode servir para buscar medidas destinadas a impedir, interromper ou reparar o dano, conforme as circunstâncias.

Quem pode propor ação civil pública?

O artigo 5º da Lei nº 7.347/1985 estabelece os legitimados para propor a ação principal e a ação cautelar.

Entre eles estão:

• Ministério Público;
• Defensoria Pública;
• União;
• estados;
• Distrito Federal;
• municípios;
• autarquias;
• empresas públicas;
• fundações;
• sociedades de economia mista;
• associações que preencham os requisitos legais.

No caso das associações, a legislação estabelece condições específicas. Em regra, exige-se constituição há pelo menos um ano nos termos da lei civil e inclusão, entre suas finalidades institucionais, da proteção de algum dos interesses abrangidos pela legislação.

A própria Lei da Ação Civil Pública prevê situações em que o requisito temporal pode ser dispensado pelo juiz diante de manifesto interesse social, observados os critérios legais.

Portanto, não basta criar uma associação hoje para concluir que ela automaticamente poderá propor qualquer ação civil pública amanhã.

O cidadão pode propor ação civil pública?

O cidadão, simplesmente por possuir essa condição, não integra o rol de legitimados da ação civil pública.

Isso não significa que uma pessoa não possa provocar a atuação dos órgãos competentes ou defender judicialmente direitos próprios quando houver instrumento adequado.

Significa apenas que a legitimidade para ajuizar a ACP segue o artigo 5º da Lei nº 7.347/1985.

Essa é justamente uma das grandes diferenças quando se compara ação civil pública e ação popular.

Na ação popular, a cidadania é elemento central para a legitimidade ativa.

O que é ação popular?

A ação popular é uma ação constitucional colocada à disposição do cidadão para buscar a invalidação de determinados atos lesivos aos interesses expressamente protegidos pela Constituição e pela legislação.

Seu fundamento constitucional está no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal.

A regulamentação infraconstitucional ocorre principalmente pela Lei nº 4.717/1965, conhecida como Lei da Ação Popular.

A Constituição estabelece que qualquer cidadão possui legitimidade para propor ação popular destinada a anular ato lesivo:

ao patrimônio público;

ao patrimônio de entidade de que o Estado participe;

à moralidade administrativa;

ao meio ambiente;

ao patrimônio histórico e cultural.

A ação popular, portanto, constitui um importante instrumento de participação do cidadão na proteção de interesses públicos e coletivos.

Quem pode propor ação popular?

A ação popular somente pode ser proposta por cidadão.

A Lei nº 4.717/1965 estabelece, em seu artigo 1º, § 3º, que a prova da cidadania para ingresso em juízo será feita com o título eleitoral ou documento correspondente.

Esse ponto aparece frequentemente em provas.

Não basta perguntar se a pessoa possui capacidade civil. O requisito está ligado à condição de cidadão exigida pela legislação.

Assim, a ação popular não possui a mesma legitimidade ampla da ação civil pública.

Pessoa jurídica pode propor ação popular?

Não.

Esse entendimento está consolidado na Súmula 365 do Supremo Tribunal Federal:

“Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.”

A razão está justamente na legitimidade constitucional conferida ao cidadão.

Uma associação, empresa ou outra pessoa jurídica pode, dependendo das circunstâncias e dos requisitos legais, possuir legitimidade para outros instrumentos coletivos. Contudo, não se transforma em cidadão para fins de ação popular.

Essa é outra diferença importante entre ação popular e ação civil pública, pois determinadas pessoas jurídicas podem integrar o rol de legitimados para ACP.

Ministério Público pode propor ação popular?

O Ministério Público não ajuíza ação popular na condição de autor originário simplesmente substituindo o cidadão.

Seu papel nessa ação possui disciplina própria na Lei nº 4.717/1965.

O artigo 6º, § 4º, estabelece que o Ministério Público acompanhará a ação e promoverá a responsabilidade civil ou criminal dos responsáveis quando for o caso, sendo vedado assumir a defesa do ato impugnado ou de seus autores.

Além disso, a legislação disciplina hipóteses relacionadas ao prosseguimento da ação quando houver desistência ou abandono pelo autor.

Por outro lado, o Ministério Público é expressamente legitimado para propor ação civil pública.

Portanto, para uma questão objetiva de prova, a associação é importante:

Ministério Público → possui legitimidade para ACP;

cidadão → possui legitimidade para ação popular.

Qual é o objeto da ação civil pública?

O objeto da ação civil pública é mais abrangente.

A Lei nº 7.347/1985 permite a tutela de diversos interesses transindividuais.

Além das matérias expressamente mencionadas no artigo 1º, o sistema de tutela coletiva deve ser interpretado em conjunto com o Código de Defesa do Consumidor.

O CDC define três categorias fundamentais de direitos coletivamente considerados: direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos.

Essa integração amplia a importância prática da ACP.

Ela pode aparecer, por exemplo, em litígios ambientais, consumeristas, urbanísticos e relacionados ao patrimônio público e social, desde que preenchidos os requisitos jurídicos correspondentes.

Qual é o objeto da ação popular?

A ação popular possui objeto delimitado constitucionalmente.

O artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição permite ao cidadão buscar a anulação de ato lesivo:

• ao patrimônio público;
• ao patrimônio de entidade da qual o Estado participe;
• à moralidade administrativa;
• ao meio ambiente;
• ao patrimônio histórico e cultural.

A Lei nº 4.717/1965 complementa a disciplina desse instrumento.

Assim, embora exista sobreposição entre alguns bens jurídicos protegidos pelas duas ações, seus campos de aplicação não são idênticos.

Ação civil pública e ação popular protegem o meio ambiente?

Sim.

Esse é um exemplo clássico de matéria na qual os dois instrumentos podem, conforme o caso, atuar.

A Constituição inclui expressamente o meio ambiente entre os bens protegidos pela ação popular.

Da mesma forma, o meio ambiente aparece no artigo 1º, inciso I, da Lei nº 7.347/1985 como objeto de proteção da ação civil pública.

A diferença estará, entre outros fatores, na legitimidade, na estrutura da demanda e na situação concreta.

Por isso, não é correto afirmar que toda causa ambiental pertence exclusivamente à ação civil pública ou exclusivamente à ação popular.

Ação popular e moralidade administrativa

A proteção da moralidade administrativa merece destaque quando o assunto é ação popular.

A Constituição Federal menciona expressamente esse bem jurídico no artigo 5º, inciso LXXIII.

Assim, o cidadão possui um instrumento constitucional para provocar o controle jurisdicional de atos lesivos à moralidade administrativa, observados os requisitos aplicáveis.

Isso reforça o caráter da ação popular como mecanismo de participação cidadã no controle da Administração Pública.

No entanto, a defesa do patrimônio público e social também pode ocorrer por outros instrumentos, inclusive ação civil pública proposta pelos legitimados legais.

Ação civil pública x ação popular: quadro comparativo

Critério	Ação civil pública	Ação popular
Principal fundamento	Lei nº 7.347/1985	Art. 5º, LXXIII, da Constituição e Lei nº 4.717/1965
Quem pode propor?	Legitimados do art. 5º da Lei nº 7.347/1985	Cidadão
Ministério Público pode propor?	Sim	Não como autor originário pelo simples exercício de sua função institucional
Defensoria Pública pode propor?	Sim	Não
Pessoa jurídica pode propor?	Algumas, conforme a lei	Não
Associação pode propor?	Sim, se preencher os requisitos legais	Não na condição de pessoa jurídica
Protege meio ambiente?	Sim	Sim
Protege patrimônio público?	Sim	Sim
Moralidade administrativa	Pode ser protegida no contexto da tutela coletiva cabível	Expressamente prevista na Constituição
Natureza	Instrumento de tutela coletiva	Ação constitucional de iniciativa do cidadão

Apesar de útil para memorização, essa tabela não substitui a análise do caso concreto. Algumas matérias podem ser protegidas por mais de um instrumento, enquanto legitimidade e pedidos podem variar.

Ação civil pública e ação popular são ações coletivas?

As duas possuem dimensão coletiva, mas apresentam estruturas próprias.

A ação civil pública é um dos principais instrumentos do sistema brasileiro de tutela coletiva e pode defender direitos difusos, coletivos e, nas hipóteses cabíveis, individuais homogêneos.

A ação popular também protege bens que transcendem o interesse exclusivamente particular do autor.

O cidadão que ajuíza uma ação popular não busca simplesmente obter uma vantagem patrimonial privada para si. Ele atua na proteção dos interesses previstos constitucionalmente.

Portanto, ambas possuem relevância coletiva, embora seus regimes jurídicos sejam diferentes.

É necessário advogado para propor ação popular?

Sim. A ação popular não se confunde com instrumentos que dispensam capacidade postulatória.

O fato de a Constituição dizer que “qualquer cidadão” possui legitimidade não significa que a pessoa possa necessariamente conduzir o processo sem representação técnica.

Em regra, a atuação judicial exige advogado regularmente habilitado, ressalvadas as exceções expressamente previstas pelo ordenamento.

Portanto, possuir legitimidade ativa e possuir capacidade postulatória são conceitos diferentes.

Ação popular tem custas processuais?

A Constituição estabelece uma proteção específica para estimular o exercício legítimo desse instrumento.

Segundo o artigo 5º, inciso LXXIII, o autor da ação popular, salvo comprovada má-fé, fica isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Essa regra é especialmente importante.

O objetivo é evitar que o risco econômico comum de um processo impeça o cidadão de exercer esse mecanismo constitucional de proteção dos interesses coletivos.

Contudo, a proteção não alcança o autor que atua de comprovada má-fé.

Existe ação popular contra ato de empresa privada?

Não basta existir uma empresa privada para que qualquer ato praticado por ela possa ser atacado mediante ação popular.

A Constituição relaciona a ação a atos lesivos aos bens jurídicos que protege, enquanto a Lei nº 4.717/1965 estabelece seu campo de incidência.

Por isso, é necessário verificar a relação do ato com patrimônio público, entidade da qual o Estado participe ou outro bem constitucionalmente protegido.

Uma controvérsia estritamente privada entre particulares não se transforma em ação popular simplesmente porque o cidadão considera a conduta injusta.

Ação civil pública pode ser contra empresa privada?

Sim, dependendo do direito coletivo envolvido.

Uma empresa privada pode figurar no polo passivo de uma ação civil pública, por exemplo, quando sua atividade supostamente causa dano ao meio ambiente ou viola direitos de consumidores em dimensão coletiva.

Imagine uma empresa que comercialize um produto com problema capaz de atingir milhares de consumidores.

Dependendo das circunstâncias, os legitimados coletivos poderão buscar medidas por meio da ação civil pública.

Da mesma forma, uma empresa que cause dano ambiental pode ser demandada coletivamente.

Portanto, a ACP não está limitada a atos praticados diretamente pelo Poder Público.

Qual é o papel do Ministério Público na ação civil pública?

O Ministério Público possui posição de grande relevância na Lei da Ação Civil Pública.

Além de poder ajuizar a ACP, a legislação estabelece que, quando não atuar como parte, o Ministério Público deverá intervir obrigatoriamente como fiscal da lei.

A lei também prevê o inquérito civil, instrumento utilizado pelo Ministério Público para apurar fatos relacionados à tutela coletiva.

O inquérito civil não deve ser confundido com a própria ação civil pública.

Ele constitui procedimento extrajudicial que pode servir para reunir informações e subsidiar a atuação ministerial. Dependendo do resultado, pode haver ajuizamento de ACP, celebração de compromisso de ajustamento ou outro encaminhamento juridicamente adequado.

Ação civil pública e inquérito civil são a mesma coisa?

Não.

O inquérito civil é um procedimento investigatório extrajudicial ligado à atuação do Ministério Público.

Já a ação civil pública é uma demanda judicial.

Essa diferença é importante porque uma investigação pode ser encerrada sem que necessariamente exista ação judicial.

Da mesma forma, a ação civil pública não depende em todas as situações da existência prévia de inquérito civil.

O inquérito serve principalmente para investigar fatos, reunir documentos, requisitar informações e permitir uma avaliação mais completa sobre a necessidade de providências.

Ação popular precisa demonstrar ato lesivo?

A ação popular está relacionada à existência de ato lesivo aos bens constitucionalmente protegidos.

Portanto, não pode ser utilizada como instrumento genérico para discutir qualquer discordância do cidadão com uma decisão administrativa.

O Poder Judiciário analisa a situação à luz dos requisitos jurídicos aplicáveis.

Essa distinção é importante principalmente em questões relacionadas à Administração Pública. A ação popular não serve simplesmente para substituir escolhas administrativas legítimas por preferências pessoais do autor.

É necessário existir fundamento jurídico para a impugnação.

Ação civil pública ou ação popular: qual usar?

A resposta depende principalmente de três perguntas:

Quem pretende ajuizar a ação?

Se é um cidadão agindo nessa qualidade, deve-se analisar a possibilidade de ação popular. Se é Ministério Público, Defensoria Pública ou outro legitimado da Lei nº 7.347/1985, pode-se avaliar a ação civil pública.

Qual direito está sendo protegido?

É necessário verificar se o interesse se enquadra no campo de proteção da ação escolhida.

Qual é o ato ou dano que se pretende combater?

A natureza da conduta, os responsáveis e os pedidos pretendidos também influenciam a escolha.

Portanto, não existe uma resposta universal dizendo que uma das ações é sempre melhor do que a outra.

Exemplo de ação popular

Imagine que determinado cidadão identifique um ato administrativo que, segundo elementos concretos, provoca lesão ao patrimônio público e apresenta os requisitos para questionamento pela via popular.

Nesse cenário, poderá ser analisado o ajuizamento de ação popular com fundamento no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição e na Lei nº 4.717/1965.

O cidadão será o autor da demanda.

Esse é justamente o aspecto que torna a ação popular tão característica: ela possibilita participação direta do cidadão na defesa judicial dos bens protegidos pela Constituição.

Exemplo de ação civil pública

Agora imagine uma empresa cuja atividade esteja provocando dano ambiental que afeta toda uma comunidade.

O Ministério Público toma conhecimento dos fatos, realiza investigação e reúne elementos indicando a existência do dano.

Nesse cenário, poderá, conforme as circunstâncias, propor uma ação civil pública buscando medidas destinadas à cessação da conduta e à reparação dos prejuízos.

A finalidade ultrapassa a proteção de uma única pessoa.

O objetivo está relacionado à defesa do meio ambiente e da coletividade afetada.

Ação civil pública x ação popular na prova da OAB

Para quem estuda para a OAB ou concursos, algumas diferenças merecem memorização.

A primeira é a legitimidade ativa:

ACP: Ministério Público, Defensoria Pública e demais legitimados previstos no artigo 5º da Lei nº 7.347/1985.

Ação popular: cidadão.

A segunda envolve o fundamento legal:

ACP: Lei nº 7.347/1985.

Ação popular: artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal e Lei nº 4.717/1965.

Também vale lembrar:

pessoa jurídica não propõe ação popular, conforme a Súmula 365 do STF;

o autor popular, salvo comprovada má-fé, é isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

meio ambiente e patrimônio público podem aparecer no campo de proteção de ambos os instrumentos.

Esses pontos permitem resolver muitas questões objetivas.

Como memorizar a diferença entre ação civil pública e ação popular?

Uma associação simples ajuda:

Popular → povo → cidadão.

A palavra “popular” lembra que a legitimidade pertence ao cidadão.

Já na ação civil pública, pense na tutela coletiva exercida por instituições e entidades legitimadas pela Lei nº 7.347/1985, como Ministério Público e Defensoria Pública.

Depois de memorizar essa diferença básica, aprofunde o estudo dos objetos protegidos, competência, coisa julgada, procedimento e demais particularidades.

Isso é mais eficiente do que tentar decorar isoladamente dezenas de regras.

Conclusão

Na comparação ação civil pública x ação popular, a principal diferença está na legitimidade e na estrutura jurídica de cada instrumento.

A ação civil pública é disciplinada principalmente pela Lei nº 7.347/1985 e pode ser proposta pelo Ministério Público, Defensoria Pública, entes públicos, determinadas associações e demais legitimados previstos legalmente. Seu campo de atuação abrange importantes direitos e interesses coletivos, como meio ambiente, consumidor, patrimônio público e social e outros interesses transindividuais.

A ação popular, por sua vez, possui fundamento no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição e na Lei nº 4.717/1965. Sua legitimidade ativa pertence ao cidadão, que pode buscar a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, entre os demais limites previstos pelo ordenamento.

Assim, embora ação civil pública e ação popular possam coincidir na proteção de determinados bens, elas não são equivalentes. Para identificar a medida adequada, é necessário verificar quem pretende ajuizar a demanda, qual direito está sendo protegido e qual ato ou dano será questionado.

Fontes

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, especialmente artigo 5º, inciso LXXIII — Presidência da República.

Lei nº 7.347/1985 — Lei da Ação Civil Pública — Presidência da República.

Lei nº 4.717/1965 — Lei da Ação Popular — Presidência da República.

Lei nº 8.078/1990 — Código de Defesa do Consumidor, especialmente as normas relativas à tutela coletiva — Presidência da República.

Supremo Tribunal Federal — Súmula 365: legitimidade para propositura da ação popular.

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