Empresa estatal: o que é, como funciona e quais são os tipos

Uma empresa estatal é uma organização empresarial que possui participação do poder público e integra a estrutura utilizada pelo Estado para desenvolver determinadas atividades econômicas ou prestar serviços de interesse coletivo. No Brasil, o termo é frequentemente associado às empresas públicas e sociedades de economia mista, que fazem parte da administração pública indireta.

Embora tenham ligação com o Estado, essas empresas possuem personalidade jurídica própria. Isso significa que não são simplesmente departamentos de um ministério, secretaria estadual ou prefeitura.

Também é importante entender que empresa estatal não é sinônimo de órgão público. Existem diferenças relacionadas à estrutura jurídica, patrimônio, empregados, contratação, controle e forma de atuação.

A seguir, entenda o que é uma empresa estatal, como ela funciona, quais são seus principais tipos e como se diferencia de outras entidades públicas.

O que é uma empresa estatal?

De maneira geral, empresa estatal é uma entidade empresarial sobre a qual o Estado exerce participação ou controle, conforme sua estrutura jurídica.

No contexto da legislação brasileira, duas categorias possuem especial importância:

empresa pública;

sociedade de economia mista.

A Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, estabelece normas relacionadas às empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias.

Essas organizações podem estar vinculadas à União, aos estados, ao Distrito Federal ou aos municípios, conforme o caso.

O que é a Lei das Estatais?

A Lei nº 13.303/2016 estabelece o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias no âmbito dos diferentes entes federativos.

Ela disciplina diversos aspectos de funcionamento dessas organizações.

Entre os assuntos tratados estão governança corporativa, transparência, administração, fiscalização, licitações e contratos.

A existência de uma legislação específica demonstra uma característica importante: embora as estatais sejam empresas, elas não funcionam exatamente da mesma maneira que uma empresa privada comum.

A participação do Estado traz regras e controles próprios.

Empresa estatal faz parte da administração pública?

As empresas públicas e sociedades de economia mista integram a chamada administração pública indireta.

A administração indireta é formada por entidades que possuem personalidade jurídica própria e recebem atribuições específicas do Estado.

Isso é diferente da administração direta, formada pelos próprios entes políticos e seus órgãos.

Um ministério federal, por exemplo, pertence à administração direta da União.

Uma empresa pública federal possui personalidade jurídica própria e integra a administração indireta.

Quais são os tipos de empresas estatais?

As duas categorias mais conhecidas são a empresa pública e a sociedade de economia mista.

Embora ambas possuam participação estatal, existem diferenças importantes entre elas.

A principal está na composição do capital e na estrutura societária.

Compreender essa diferença ajuda a evitar um dos erros mais frequentes quando se fala sobre empresas estatais.

O que é empresa pública?

A empresa pública é uma entidade com personalidade jurídica de direito privado cujo capital social pertence integralmente ao poder público, conforme as regras legais aplicáveis.

Isso não significa necessariamente que os recursos precisem pertencer a apenas uma única entidade pública.

A legislação admite determinadas participações de outras pessoas jurídicas de direito público interno e entidades da administração indireta, desde que o controle permaneça com o ente federativo correspondente, nos termos legais.

Outro ponto importante é que a empresa pública pode adotar determinadas formas societárias admitidas em direito.

Portanto, a expressão “empresa pública” descreve uma categoria jurídica específica e não simplesmente qualquer empresa que presta serviço ao público.

O que é sociedade de economia mista?

A sociedade de economia mista também possui personalidade jurídica de direito privado.

A diferença fundamental está no capital.

Nesse modelo existe participação pública e também pode existir participação privada.

Apesar disso, o controle das ações com direito a voto deve permanecer com o poder público ou entidade da administração indireta nas condições estabelecidas pela legislação.

A sociedade de economia mista deve adotar a forma de sociedade anônima.

Essa é uma diferença relevante em relação à empresa pública.

Qual a diferença entre empresa pública e sociedade de economia mista?

A distinção pode ser resumida principalmente pela composição do capital e pela forma societária.

Na empresa pública, o capital é integralmente público.

Na sociedade de economia mista, existe combinação entre capital público e privado, mantendo-se o controle estatal conforme as regras legais.

Além disso, a sociedade de economia mista é constituída obrigatoriamente sob a forma de sociedade anônima.

A empresa pública possui maior flexibilidade quanto à forma societária permitida pela legislação.

Apesar dessas diferenças, ambas possuem personalidade jurídica de direito privado e integram a administração pública indireta.

Empresa estatal é pública ou privada?

Essa pergunta exige cuidado.

Empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, embora façam parte da administração pública indireta.

Isso pode parecer contraditório, mas não é.

A expressão “direito privado” refere-se à natureza jurídica da entidade.

A ligação com a administração pública decorre de sua criação, controle estatal e finalidade.

Por isso, uma estatal pode estar submetida a uma combinação de normas de direito privado e regras específicas de direito público.

É comum utilizar a expressão regime jurídico híbrido para explicar essa situação.

Empresa estatal é órgão público?

Não.

Uma estatal possui personalidade jurídica própria.

Um órgão público não possui personalidade jurídica separada da pessoa jurídica da qual faz parte.

Um ministério, por exemplo, é um órgão da União.

Já uma empresa pública federal é uma entidade própria integrante da administração indireta.

Essa diferença produz consequências importantes na administração, patrimônio, contratos e relações trabalhistas.

Para que serve uma empresa estatal?

A finalidade depende da empresa.

Uma estatal pode ser criada para prestar determinado serviço público ou desenvolver atividade econômica considerada relevante para o Estado.

Existem empresas relacionadas a setores financeiros, energia, infraestrutura, tecnologia, pesquisa, logística e outras atividades.

A Constituição estabelece condições para a exploração direta de atividade econômica pelo Estado.

De acordo com o artigo 173, ressalvados os casos previstos na própria Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado somente será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Toda empresa estatal presta serviço público?

Não.

Existem estatais que atuam na prestação de serviços públicos e outras que exploram atividade econômica.

Essa distinção pode ser importante para determinar o regime jurídico aplicável em determinadas situações.

Por isso, não é correto tratar todas as estatais como se desempenhassem exatamente a mesma função.

A atividade exercida, a legislação específica e a finalidade da entidade precisam ser analisadas.

Empresa estatal pode ter lucro?

Sim.

Ser controlada pelo Estado não significa necessariamente funcionar sem objetivo econômico ou não apresentar lucro.

Algumas estatais atuam em mercados competitivos e possuem receitas provenientes de suas atividades.

Uma sociedade de economia mista pode inclusive possuir investidores privados.

Entretanto, a atuação dessas organizações não pode ser analisada apenas pela mesma lógica utilizada para qualquer empresa privada.

Existem finalidades públicas, regras de governança e controles específicos decorrentes da participação estatal.

Empresa estatal recebe dinheiro do governo?

Pode receber, dependendo de sua estrutura e situação financeira.

Entretanto, nem toda estatal depende continuamente de recursos orçamentários para pagar suas despesas.

Existe inclusive a classificação de empresa estatal dependente na legislação de responsabilidade fiscal.

A Lei Complementar nº 101/2000 considera empresa estatal dependente a empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal, custeio em geral ou de capital, ressalvadas, neste último caso, as provenientes de aumento de participação acionária.

Essa classificação possui consequências fiscais e orçamentárias importantes.

O que é empresa estatal dependente?

É uma categoria específica utilizada pela legislação fiscal.

Não significa simplesmente que a empresa pertence ao governo.

Uma estatal pode ser controlada pelo poder público sem ser classificada como dependente.

A caracterização depende do recebimento dos recursos nas condições estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por isso, “estatal” e “estatal dependente” não são sinônimos.

Funcionário de empresa estatal é servidor público?

Normalmente, o trabalhador de empresa pública ou sociedade de economia mista é chamado de empregado público, e não de servidor estatutário.

A relação de trabalho é regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, a CLT, observadas as particularidades constitucionais e legais aplicáveis.

Isso significa que o empregado público possui vínculo trabalhista.

Já servidores estatutários ocupam cargos públicos submetidos ao regime jurídico correspondente.

A distinção é importante principalmente em temas como ingresso, estabilidade, aposentadoria e desligamento.

Para trabalhar em empresa estatal precisa de concurso?

A Constituição determina que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargos em comissão previstos constitucionalmente.

Por isso, o ingresso em empregos permanentes de empresas públicas e sociedades de economia mista está submetido à exigência constitucional de concurso público.

A seleção deve respeitar os requisitos estabelecidos no edital.

Empregado de estatal tem estabilidade?

A aprovação em concurso não transforma automaticamente o empregado de uma estatal em servidor público estatutário com a estabilidade prevista no artigo 41 da Constituição.

O empregado público é submetido ao regime trabalhista.

Entretanto, isso não significa que as estatais possuam liberdade absoluta para praticar desligamentos sem observar as regras jurídicas aplicáveis.

A jurisprudência dos tribunais superiores possui entendimentos importantes sobre motivação da dispensa em determinadas situações.

Por isso, o tema deve ser analisado separadamente da estabilidade dos servidores ocupantes de cargo efetivo.

Empresa estatal segue a CLT?

Em suas relações com empregados, empresas públicas e sociedades de economia mista utilizam o regime trabalhista, com aplicação da CLT e das demais normas pertinentes.

Contudo, a entidade continua sujeita a princípios e exigências constitucionais da administração pública.

Um exemplo é a necessidade de concurso para ingresso nos empregos públicos permanentes.

Assim, o fato de utilizar a CLT não transforma a estatal em uma empresa privada comum.

Empresa estatal precisa fazer licitação?

Empresas públicas e sociedades de economia mista estão submetidas a regras próprias de licitações e contratos previstas principalmente na Lei nº 13.303/2016.

A Lei das Estatais estabelece procedimentos e hipóteses específicas relacionadas às contratações dessas entidades.

Existem situações de dispensa e inexigibilidade previstas na legislação.

Além disso, determinadas contratações relacionadas diretamente à atividade empresarial podem receber tratamento próprio.

Por isso, não é correto afirmar simplesmente que toda compra realizada por uma estatal precisa seguir exatamente o mesmo procedimento utilizado por um ministério ou prefeitura.

Empresa estatal segue a Lei nº 14.133/2021?

A Lei nº 14.133/2021 é a atual Lei de Licitações e Contratos Administrativos e possui amplo campo de aplicação na administração pública.

Entretanto, as empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias são regidas pela Lei nº 13.303/2016 em matéria de licitações e contratos, conforme as regras aplicáveis.

A própria Lei nº 14.133/2021 faz ressalvas em relação às estatais.

Por isso, ao analisar uma contratação de empresa estatal, é fundamental identificar qual legislação rege especificamente aquela situação.

Empresa estatal precisa seguir princípios da administração pública?

Sim.

A Constituição estabelece princípios para a administração pública direta e indireta.

Entre eles estão:

legalidade;

impessoalidade;

moralidade;

publicidade;

eficiência.

Esses princípios influenciam a atuação das empresas estatais.

Além disso, a Lei das Estatais estabelece regras específicas de governança, transparência e gestão de riscos.

Quem fiscaliza empresas estatais?

O controle pode ocorrer por diferentes mecanismos.

Existem controles internos da própria administração, estruturas de governança das empresas e fiscalização por órgãos competentes.

Os tribunais de contas possuem papel relevante no controle externo, dentro de suas competências constitucionais.

No âmbito federal, o Tribunal de Contas da União exerce funções de fiscalização relacionadas aos recursos públicos federais.

Também podem existir controles realizados por órgãos reguladores, controladorias e outras instituições, dependendo da atividade e do ente responsável.

Estatal precisa prestar contas?

Sim.

A participação estatal e o uso de patrimônio público trazem obrigações de transparência, controle e prestação de contas.

As exigências específicas dependem da natureza da entidade, do ente controlador e da atividade desempenhada.

A Lei das Estatais também contém diversas regras destinadas a fortalecer governança e transparência.

Portanto, apesar de possuir personalidade jurídica de direito privado, uma estatal não administra seus recursos com a mesma liberdade de uma empresa privada pertencente exclusivamente a particulares.

Quem administra uma empresa estatal?

A estrutura depende da forma jurídica e das normas aplicáveis.

A Lei das Estatais prevê regras para administradores e órgãos de governança.

Conselhos de administração, diretoria e conselho fiscal podem integrar a estrutura, conforme a situação.

Existem também requisitos e vedações para indicação de administradores.

O objetivo é estabelecer mecanismos de governança e reduzir interferências incompatíveis com os princípios que devem orientar a gestão empresarial estatal.

Qual é a diferença entre estatal e autarquia?

Essa é outra confusão comum.

A autarquia é pessoa jurídica de direito público.

A empresa pública e a sociedade de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado.

Essa diferença influencia diversos aspectos do regime jurídico.

Autarquias desempenham atividades administrativas descentralizadas e possuem prerrogativas próprias do direito público.

Já empresas estatais possuem estrutura empresarial e regime jurídico diferente.

Qual a diferença entre estatal e fundação pública?

Fundações públicas são entidades criadas para desenvolver determinadas atividades de interesse público, frequentemente em áreas como pesquisa, educação, cultura e saúde.

Sua natureza jurídica e regime podem variar conforme a forma de constituição e a legislação aplicável.

Já as empresas estatais possuem organização empresarial.

Assim, embora ambas possam fazer parte da administração indireta, possuem estruturas e finalidades diferentes.

Qual a diferença entre estatal e empresa privada?

A empresa privada pertence a particulares e, em regra, atua conforme interesses empresariais privados dentro das limitações legais.

Uma estatal possui participação ou controle público e está submetida a exigências adicionais.

Entre elas podem estar concurso público para contratação de empregados, regras próprias de licitação, fiscalização por órgãos de controle, transparência e princípios da administração pública.

Ao mesmo tempo, estatais também utilizam institutos típicos do direito privado.

Essa combinação explica por que seu regime jurídico é peculiar.

Exemplos de empresas estatais no Brasil

O Brasil possui diversas empresas controladas pelo poder público em diferentes setores.

No âmbito federal, existem empresas atuantes em áreas como energia, finanças, tecnologia, logística e abastecimento.

A classificação exata de cada entidade deve ser verificada em fontes oficiais, especialmente porque reorganizações societárias, privatizações, incorporações e alterações de controle podem ocorrer.

Além das estatais federais, estados e municípios também podem possuir empresas públicas e sociedades de economia mista.

Portanto, o universo das empresas estatais brasileiras não se limita às organizações conhecidas nacionalmente.

Banco público é empresa estatal?

Pode ser.

Existem instituições financeiras controladas pelo Estado organizadas como empresas públicas ou sociedades de economia mista.

O fato de atuar no mercado financeiro não elimina sua natureza estatal.

Ao mesmo tempo, essas instituições estão submetidas às normas específicas do sistema financeiro, além das regras decorrentes de sua estrutura jurídica.

É necessário analisar individualmente cada instituição.

Empresa estatal pode ter ações na bolsa?

Uma sociedade de economia mista organizada como sociedade anônima pode possuir ações negociadas no mercado, desde que cumpra os requisitos aplicáveis.

Nesse caso, investidores privados podem ser acionistas.

Entretanto, para que permaneça caracterizada como sociedade de economia mista, o controle estatal deve ser mantido conforme a legislação.

Essa estrutura demonstra como capital público e privado podem coexistir em uma mesma organização.

O que significa privatizar uma estatal?

Privatização é um processo pelo qual ocorre transferência do controle estatal de determinada empresa para a iniciativa privada, conforme a estrutura jurídica e o procedimento adotados.

O processo não ocorre simplesmente porque o governo decide vender algumas ações.

É necessário observar a legislação, as autorizações e os procedimentos correspondentes.

Depois da transferência efetiva do controle, a empresa pode deixar de integrar a administração pública indireta.

As consequências dependem do modelo de privatização.

Privatização e concessão são a mesma coisa?

Não.

Na privatização, pode ocorrer transferência do controle de uma empresa estatal para particulares.

Na concessão, o poder público delega a execução de determinado serviço a uma empresa por período e condições estabelecidos em contrato, mantendo a titularidade pública do serviço quando essa for sua natureza.

Uma empresa concessionária pode ser privada sem nunca ter sido estatal.

Da mesma forma, uma estatal pode prestar serviços sem ter sido privatizada.

São institutos diferentes.

O governo pode criar qualquer empresa estatal?

A Constituição estabelece requisitos para a criação dessas entidades.

O artigo 37 determina que a criação de empresa pública e sociedade de economia mista depende de autorização legislativa específica.

Além disso, a atuação econômica direta do Estado está sujeita às condições constitucionais.

Portanto, criar uma estatal exige fundamento jurídico e procedimento adequado.

Ela não nasce simplesmente por decisão administrativa informal.

Estatal pode falir?

Esse é um tema que exige observar a categoria jurídica e a legislação específica.

A Lei nº 11.101/2005, que disciplina recuperação judicial e falência, estabelece expressamente que suas regras não se aplicam à empresa pública e à sociedade de economia mista.

Portanto, essas entidades não se submetem ao regime comum de recuperação judicial e falência previsto nessa lei.

Isso representa uma diferença importante em relação às empresas privadas comuns.

Empresa estatal paga impostos?

A resposta depende da entidade, atividade e tributo analisado.

A Constituição contém regras específicas relacionadas à tributação de empresas públicas e sociedades de economia mista.

Em determinadas situações, estatais exploradoras de atividade econômica estão sujeitas ao regime tributário aplicável às empresas privadas.

Também existem discussões e regras específicas envolvendo entidades prestadoras de determinados serviços públicos.

Por isso, não é correto afirmar que toda estatal é isenta de impostos.

A análise deve ser feita conforme a entidade e o tributo.

Empresa estatal pode competir com empresas privadas?

Sim, em determinados setores.

Existem estatais que desenvolvem atividades econômicas em ambientes nos quais também atuam empresas privadas.

A Constituição determina que empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas em diversos aspectos, inclusive obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.

A finalidade é evitar privilégios incompatíveis com a competição econômica, observadas as particularidades constitucionais.

Por que existem empresas estatais?

A justificativa varia de acordo com a entidade e com o contexto histórico.

Uma estatal pode estar relacionada à prestação de serviços essenciais, desenvolvimento de setores estratégicos, segurança nacional, infraestrutura ou atendimento a relevante interesse coletivo.

Também pode existir para executar políticas públicas ou atividades que o Estado considere importantes para o desenvolvimento econômico e social.

A conveniência de manter ou privatizar determinadas empresas é tema de políticas públicas e pode gerar debates econômicos e políticos.

Juridicamente, entretanto, sua atuação deve respeitar os limites constitucionais e legais.

Vantagens e desafios das empresas estatais

Empresas estatais podem permitir atuação direta do Estado em setores considerados estratégicos e contribuir para execução de determinadas políticas públicas.

Por outro lado, enfrentam desafios relacionados à eficiência, governança, interferência política e necessidade de controles.

A legislação procura estabelecer mecanismos destinados a equilibrar essas características.

A Lei das Estatais, por exemplo, trouxe requisitos de governança e regras para administradores e contratações.

Avaliar uma estatal exige observar sua finalidade, desempenho, setor e modelo de governança, em vez de simplesmente presumir que toda empresa pública funciona da mesma maneira.

Empresa estatal é a mesma coisa que empresa pública?

Não exatamente.

Empresa estatal é uma expressão mais ampla.

A empresa pública é uma das categorias de empresa estatal.

A sociedade de economia mista também está inserida nesse universo.

Portanto, toda empresa pública é uma estatal, mas nem toda estatal necessariamente deve ser chamada tecnicamente de empresa pública.

Essa diferença é muito importante em provas, concursos e estudos de Direito Administrativo.

Empresa estatal é a mesma coisa que sociedade de economia mista?

Também não.

A sociedade de economia mista é uma modalidade específica.

Ela possui participação pública e privada e deve ser organizada como sociedade anônima, mantendo-se o controle estatal nos termos legais.

Já a empresa pública possui capital integralmente público.

Apesar disso, ambas possuem personalidade jurídica de direito privado e fazem parte da administração indireta.

Resumo das principais características

Para entender empresa estatal o que é, algumas características ajudam a resumir o conceito.

Empresas estatais possuem vínculo com o poder público, personalidade jurídica própria e estrutura empresarial.

Entre suas principais categorias estão empresas públicas e sociedades de economia mista.

Elas podem prestar serviços públicos ou desenvolver atividades econômicas.

Seus empregados são normalmente empregados públicos submetidos ao regime trabalhista e o ingresso nos empregos permanentes depende de concurso público.

Também existem regras específicas sobre governança, transparência, licitações e fiscalização.

Conclusão

Uma empresa estatal é uma organização empresarial vinculada ao Estado e utilizada para desenvolver atividades econômicas ou prestar determinados serviços.

No Brasil, as principais categorias são a empresa pública e a sociedade de economia mista.

A empresa pública possui capital integralmente público, enquanto a sociedade de economia mista admite participação privada, mantendo o controle estatal conforme as regras legais.

Ambas possuem personalidade jurídica de direito privado e integram a administração pública indireta.

Isso explica por que uma estatal não funciona exatamente como um órgão público, mas também não possui a mesma liberdade de uma empresa privada comum.

Ela precisa observar princípios constitucionais, regras de governança, controles públicos e legislação específica, especialmente a Lei nº 13.303/2016.

Entender essas diferenças é fundamental para compreender a organização da administração pública brasileira e também para evitar confusões entre empresa estatal, empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia e empresa privada.

Fontes

Constituição Federal de 1988 — artigos 37 e 173.

Lei nº 13.303/2016 — Lei das Estatais.

Decreto-Lei nº 200/1967 — organização da Administração Federal.

Lei Complementar nº 101/2000 — Lei de Responsabilidade Fiscal.

Lei nº 11.101/2005 — recuperação judicial e falência.

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