Mandado de injunção: o que é, quando cabe e como funciona

O mandado de injunção é uma ação constitucional utilizada quando a falta de uma norma regulamentadora torna inviável o exercício de um direito ou liberdade previsto na Constituição, ou de prerrogativas relacionadas à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Seu fundamento está no artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal, e seu procedimento é disciplinado pela Lei nº 13.300/2016.

Em termos simples, ele serve para enfrentar uma situação na qual a Constituição garante determinado direito, mas a ausência da regulamentação necessária impede que esse direito seja exercido na prática.

O mandado de injunção pode ser individual ou coletivo e possui características próprias. Não deve ser confundido com mandado de segurança, ação direta de inconstitucionalidade ou ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

O que é mandado de injunção?

O mandado de injunção é um dos chamados remédios constitucionais previstos pela Constituição Federal de 1988.

De acordo com o artigo 5º, inciso LXXI, ele é cabível quando a ausência de uma norma regulamentadora inviabiliza o exercício de direitos e liberdades constitucionais ou de prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania.

Isso significa que não basta simplesmente existir uma lei incompleta ou uma matéria ainda não regulamentada.

Para caracterizar a situação típica de mandado de injunção, deve existir uma relação entre a omissão normativa e a impossibilidade de exercer o direito constitucional.

O Supremo Tribunal Federal já destacou dois pressupostos importantes: deve existir uma omissão legislativa e essa omissão deve efetivamente inviabilizar o exercício do direito, faculdade ou prerrogativa constitucional.

Para que serve o mandado de injunção?

O mandado de injunção busca evitar que direitos previstos constitucionalmente se tornem ineficazes simplesmente porque a regulamentação necessária não foi produzida.

Imagine que a Constituição assegure determinado direito, mas sua utilização dependa da edição de uma norma posterior.

Enquanto essa regulamentação não existir, o cidadão pode ficar impossibilitado de exercer aquilo que a própria Constituição lhe assegurou.

É justamente esse tipo de problema que o mandado de injunção procura enfrentar.

O STF descreve o instrumento como um mecanismo criado pela Constituição de 1988 para lidar com omissões normativas capazes de prejudicar direitos constitucionais.

Qual artigo fala sobre mandado de injunção?

O principal dispositivo é o artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal.

Em síntese, o dispositivo determina que o mandado de injunção será concedido quando a falta de norma regulamentadora tornar inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas ligadas à nacionalidade, soberania e cidadania.

Além da Constituição, existe atualmente legislação específica sobre o assunto.

Trata-se da Lei nº 13.300, de 23 de junho de 2016, que disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo.

Portanto, para estudar o assunto, as duas referências fundamentais são a Constituição Federal e a Lei nº 13.300/2016.

Quando cabe mandado de injunção?

O mandado de injunção é cabível quando a falta total ou parcial de norma regulamentadora impede o exercício de um direito, liberdade ou prerrogativa constitucional abrangida pelo instrumento.

Não basta, portanto, discordar de uma lei.

Também não é suficiente alegar genericamente que o Poder Legislativo deveria criar determinada norma.

É necessário demonstrar que existe um direito constitucional cujo exercício depende da regulamentação ausente.

O STF já ressaltou justamente a necessidade de existir um direito constitucional concretamente identificado e uma omissão que impeça seu exercício.

Quais são os requisitos do mandado de injunção?

Embora cada processo precise ser analisado individualmente, alguns elementos são fundamentais para compreender seu cabimento.

Deve existir um direito, liberdade ou prerrogativa constitucional protegida pelo instituto.

Também deve existir ausência total ou parcial da regulamentação necessária.

Finalmente, essa ausência precisa inviabilizar o exercício do direito.

Podemos resumir da seguinte maneira:

direito constitucional + ausência de regulamentação necessária + impossibilidade de exercer o direito = possível situação de mandado de injunção.

A existência de uma lacuna legislativa isoladamente considerada não é suficiente.

O que é falta de norma regulamentadora?

A Lei nº 13.300/2016 considera relevante tanto a ausência total quanto determinadas situações de regulamentação insuficiente.

A omissão total é mais simples de visualizar: a Constituição exige determinada regulamentação, mas a norma simplesmente não foi editada.

A omissão parcial ocorre quando existe regulamentação, mas ela é insuficiente para permitir adequadamente o exercício do direito constitucional.

Essa distinção é importante porque impede que a mera existência formal de alguma legislação elimine automaticamente a possibilidade de utilização do mandado de injunção.

É necessário avaliar se a regulamentação existente realmente tornou possível o exercício do direito.

Exemplo de mandado de injunção

Um dos exemplos históricos mais conhecidos envolve o direito de greve dos servidores públicos.

Durante anos, o STF enfrentou mandados de injunção relacionados à ausência da regulamentação necessária para o exercício desse direito.

Outro exemplo histórico está relacionado à aposentadoria especial de determinados servidores públicos.

Em um caso envolvendo agentes penitenciários de Minas Gerais, por exemplo, o STF reconheceu mora legislativa relacionada à regulamentação da aposentadoria especial então prevista constitucionalmente para servidores que exerciam atividades de risco.

Esses exemplos demonstram a lógica do instituto: existe um direito constitucional, mas a ausência de regulamentação impede sua concretização.

Quem pode entrar com mandado de injunção?

A Lei nº 13.300/2016 admite o mandado de injunção promovido por pessoas naturais ou jurídicas que se afirmem titulares dos direitos, liberdades ou prerrogativas cujo exercício esteja inviabilizado pela ausência da norma regulamentadora.

Assim, diferentemente da Ação Direta de Inconstitucionalidade, o mandado de injunção individual não está limitado ao rol de autoridades e entidades previsto no artigo 103 da Constituição.

Uma pessoa física pode utilizar o instrumento quando for titular do direito constitucional afetado pela omissão e estiverem presentes os demais requisitos.

Isso não significa que qualquer cidadão possa utilizar mandado de injunção para questionar qualquer ausência de legislação.

É preciso demonstrar a relação entre a omissão e o direito constitucional cujo exercício está inviabilizado.

Pessoa física pode entrar com mandado de injunção?

Sim.

Uma pessoa natural pode impetrar mandado de injunção quando a ausência de regulamentação estiver impedindo o exercício de um direito constitucional do qual ela seja titular.

O ponto fundamental é demonstrar essa relação.

Não se trata de um mecanismo para solicitar ao Poder Judiciário a criação de qualquer lei considerada desejável.

O STF já rejeitou, por exemplo, mandado de injunção relacionado a candidatura eleitoral avulsa quando entendeu que não estava demonstrada a lacuna normativa constitucionalmente necessária para utilização do instrumento.

Pessoa jurídica pode impetrar mandado de injunção?

Sim.

A Lei nº 13.300/2016 também admite que pessoas jurídicas utilizem o instrumento quando forem titulares de direito, liberdade ou prerrogativa constitucional cujo exercício esteja inviabilizado pela ausência de regulamentação.

Assim como ocorre com a pessoa física, é necessário demonstrar a pertinência entre a omissão e o direito constitucional invocado.

Contra quem é o mandado de injunção?

O mandado de injunção deve ser direcionado ao Poder, órgão ou autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora.

Essa regra é importante porque o problema enfrentado pelo instrumento é justamente a ausência da regulamentação necessária.

Por isso, é preciso identificar corretamente quem possui competência constitucional ou legal para produzir a norma que está faltando.

Dependendo da matéria, essa responsabilidade pode estar relacionada a diferentes órgãos ou autoridades.

A identificação correta também influencia a determinação do órgão judicial competente para julgar o mandado de injunção.

Como funciona o mandado de injunção?

O procedimento começa com a apresentação da ação perante o órgão judicial competente.

A petição deverá indicar, entre outras informações exigidas pela legislação processual, o órgão ou autoridade responsável pela omissão e explicar de que forma a ausência da norma está inviabilizando o direito constitucional.

A autoridade responsável será chamada a prestar informações conforme o procedimento previsto na Lei nº 13.300/2016.

Depois das etapas processuais necessárias, será analisada a existência ou não da omissão e sua relação com o direito alegado.

Se o Judiciário concluir que existe efetivamente uma mora normativa que inviabiliza o direito, poderá conceder o mandado de injunção e adotar as providências permitidas pela legislação.

O que acontece quando o mandado de injunção é concedido?

A Lei nº 13.300/2016 representou um importante avanço ao disciplinar expressamente as consequências do reconhecimento da omissão.

Reconhecido o estado de mora legislativa, a decisão pode estabelecer prazo razoável para a edição da norma regulamentadora.

Além disso, podem ser estabelecidas condições para o exercício do direito, liberdade ou prerrogativa enquanto não houver a regulamentação necessária.

Essa possibilidade é fundamental para compreender o mandado de injunção moderno.

A finalidade não é simplesmente reconhecer que o legislador está em mora. Busca-se evitar que a pessoa continue impedida de exercer o direito constitucional por tempo indefinido.

O Poder Judiciário cria uma lei no mandado de injunção?

Não é correto resumir o mandado de injunção dizendo que o juiz simplesmente “cria uma lei”.

A competência legislativa continua pertencendo aos órgãos definidos pela Constituição.

O que o Judiciário pode fazer, diante de uma omissão constitucionalmente relevante, é estabelecer condições que permitam o exercício do direito enquanto não for produzida a regulamentação necessária, dentro dos limites do caso e da Lei nº 13.300/2016.

Existe, portanto, diferença entre editar uma lei em substituição permanente ao legislador e fornecer uma solução jurisdicional para impedir que a omissão torne inviável um direito constitucional.

O que é mandado de injunção individual?

O mandado de injunção individual é utilizado pela pessoa física ou jurídica titular do direito constitucional prejudicado pela falta de regulamentação.

O objetivo é permitir que o titular supere o obstáculo provocado pela omissão normativa.

Por exemplo, se uma pessoa possui determinado direito constitucional cujo exercício depende de regulamentação inexistente, ela poderá avaliar a utilização do mandado de injunção individual.

Naturalmente, o cabimento dependerá das circunstâncias jurídicas concretas.

O que é mandado de injunção coletivo?

O mandado de injunção coletivo busca proteger direitos, liberdades ou prerrogativas pertencentes a uma coletividade ou grupo.

A Lei nº 13.300/2016 estabelece legitimados específicos para essa modalidade.

Entre eles estão, observados os requisitos legais, Ministério Público, partido político com representação no Congresso Nacional, organização sindical, entidade de classe, determinadas associações e Defensoria Pública.

O STF já aplicou, por exemplo, o artigo 12, inciso III, da Lei nº 13.300/2016 para reconhecer a legitimidade de sindicato em mandado de injunção coletivo relacionado à aposentadoria especial.

Sindicato pode entrar com mandado de injunção?

Sim, observados os requisitos legais.

Organização sindical pode promover mandado de injunção coletivo para assegurar direitos, liberdades e prerrogativas de seus membros quando houver pertinência com suas finalidades.

Essa modalidade pode ser particularmente importante quando a mesma omissão normativa prejudica toda uma categoria profissional.

Em vez de diversos indivíduos discutirem separadamente a mesma omissão, a entidade legitimada pode buscar tutela coletiva nos termos estabelecidos pela legislação.

Associação pode propor mandado de injunção coletivo?

A Lei nº 13.300/2016 também prevê legitimidade para entidade de classe e associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, observados os requisitos previstos na própria lei.

O objetivo deve estar relacionado à proteção dos direitos, liberdades ou prerrogativas de seus membros ou associados e às finalidades institucionais da entidade.

A legislação dispensa autorização especial para essa finalidade nas condições estabelecidas pelo artigo 12.

Qual a diferença entre mandado de injunção e mandado de segurança?

Essa é uma dúvida bastante comum.

O mandado de injunção está relacionado à ausência de norma regulamentadora que inviabiliza um direito constitucional.

O mandado de segurança possui finalidade diferente: proteger direito líquido e certo diante de ilegalidade ou abuso de poder, observadas as condições constitucionais e legais.

Um exemplo ajuda a visualizar.

Se existe uma norma aplicável, mas determinada autoridade pratica um ato ilegal que viola direito líquido e certo, a discussão pode envolver mandado de segurança.

Se o problema é justamente a inexistência da regulamentação necessária para tornar possível o exercício de um direito constitucional, pode existir situação relacionada ao mandado de injunção.

São, portanto, remédios constitucionais diferentes.

Qual a diferença entre mandado de injunção e ADO?

O mandado de injunção e a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) lidam com omissões, mas possuem estruturas diferentes.

O mandado de injunção está diretamente relacionado à inviabilidade do exercício de um direito constitucional provocada pela ausência da regulamentação necessária.

Já a ADO integra o controle concentrado de constitucionalidade e possui legitimidade ativa restrita aos sujeitos constitucionalmente autorizados.

Uma pessoa física que tenha seu direito constitucional inviabilizado pela ausência de regulamentação pode, preenchidos os requisitos, utilizar o mandado de injunção.

Ela não possui, apenas por ser cidadã, legitimidade para ajuizar uma ADO no STF.

Qual a diferença entre mandado de injunção e ADI?

A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) é utilizada, em termos gerais, para discutir no controle abstrato a compatibilidade de uma lei ou ato normativo com a Constituição.

O mandado de injunção enfrenta outro problema: a falta da regulamentação necessária para exercer determinado direito constitucional.

Na ADI existe uma norma que está sendo questionada por possível incompatibilidade constitucional.

No mandado de injunção, o problema central está justamente na ausência total ou parcial da regulamentação necessária.

Mandado de injunção é controle de constitucionalidade?

O mandado de injunção está relacionado ao controle das omissões inconstitucionais e à efetividade das normas constitucionais.

Entretanto, possui características diferentes das ações típicas do controle concentrado abstrato, como ADI e ADO.

O próprio STF, ao explicar historicamente o instituto, relaciona o mandado de injunção ao enfrentamento das omissões legislativas e à proteção da efetividade constitucional.

Para fins acadêmicos, é importante compreender essas diferenças em vez de simplesmente colocar todos os instrumentos de controle constitucional na mesma categoria processual.

Qual tribunal julga o mandado de injunção?

Não existe uma única resposta.

A competência depende principalmente da autoridade ou órgão responsável pela omissão normativa.

A própria Constituição Federal distribui competências para julgamento de mandados de injunção.

O Supremo Tribunal Federal possui competência originária em determinadas situações. O Superior Tribunal de Justiça possui competência em outras hipóteses. Tribunais estaduais e outros órgãos judiciais também podem possuir competência conforme o caso.

Portanto, nem todo mandado de injunção é julgado pelo STF.

Antes de ajuizar a ação, é necessário identificar quem deveria editar a regulamentação e qual órgão judicial possui competência constitucional para analisar a omissão.

Mandado de injunção precisa de advogado?

Em regra, sim.

O mandado de injunção não possui a mesma possibilidade de impetração sem advogado associada ao habeas corpus.

Como se trata de uma ação judicial que exige identificação do direito constitucional, da omissão normativa, da autoridade responsável e do órgão competente, a análise jurídica é especialmente importante.

Quem não possui condições de contratar advogado pode verificar, conforme sua situação, a possibilidade de assistência jurídica pela Defensoria Pública ou outro serviço de assistência jurídica disponível.

Existe prazo para entrar com mandado de injunção?

A Lei nº 13.300/2016 não estabelece um prazo decadencial geral semelhante ao prazo previsto para determinados outros remédios constitucionais.

O ponto central é a permanência da omissão normativa e da inviabilidade do exercício do direito.

Entretanto, uma situação concreta pode envolver outros prazos e relações jurídicas.

Por isso, a inexistência de um prazo decadencial geral do mandado de injunção não significa que seja recomendável adiar indefinidamente a busca pela tutela jurídica.

Mandado de injunção pode ser preventivo?

A essência do instituto está na inviabilidade do exercício de um direito em decorrência da omissão regulamentadora.

Por isso, seu cabimento exige demonstração adequada de que a ausência normativa efetivamente interfere no exercício do direito protegido.

O STF enfatiza justamente que não basta identificar uma lacuna: é necessária a efetiva inviabilidade do direito constitucional decorrente dessa ausência.

Assim, situações puramente hipotéticas exigem cuidado na análise de cabimento.

A decisão do mandado de injunção vale para todos?

Não automaticamente.

A Lei nº 13.300/2016 estabelece regras específicas sobre os efeitos da decisão.

Como regra, a decisão possui eficácia subjetiva limitada às partes e produz efeitos até o advento da norma regulamentadora.

Entretanto, a própria legislação permite atribuir eficácia mais ampla à decisão quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, liberdade ou prerrogativa.

Além disso, no mandado de injunção coletivo, existem regras específicas sobre o alcance da decisão em relação à coletividade representada.

Portanto, não é correto afirmar que toda decisão em mandado de injunção produz automaticamente efeitos para toda a população.

O que acontece quando a lei que estava faltando é criada?

O mandado de injunção existe justamente porque falta uma regulamentação necessária.

Se posteriormente essa norma for editada, a nova regulamentação passa a influenciar o exercício do direito.

A Lei nº 13.300/2016 disciplina a relação entre a decisão anteriormente concedida e a norma regulamentadora superveniente.

Em regra, a decisão judicial deixa de produzir efeitos a partir da entrada em vigor da norma regulamentadora, salvo se a regulamentação posterior for mais favorável aos beneficiários, conforme a disciplina legal aplicável.

Isso demonstra que a solução judicial não pretende substituir permanentemente a atuação do órgão competente para regulamentar a Constituição.

Mandado de injunção: exemplo simples

Imagine a seguinte situação hipotética:

A Constituição assegura expressamente o direito X e determina que uma lei deverá estabelecer como ele será exercido.

O órgão competente não cria essa lei.

Uma pessoa que deveria usufruir do direito tenta exercê-lo, mas recebe a informação de que isso é impossível justamente porque não existe regulamentação.

Nesse cenário, estão presentes elementos que podem levar à análise do cabimento de mandado de injunção.

O raciocínio seria:

Constituição garante o direito → regulamentação é necessária → regulamentação não existe → ausência impede o exercício → possível cabimento do mandado de injunção.

Naturalmente, um caso real exige análise muito mais detalhada.

Quando não cabe mandado de injunção?

Não cabe mandado de injunção simplesmente porque uma pessoa gostaria que determinada lei existisse.

Também não é o instrumento adequado para modificar uma legislação da qual o interessado discorda ou para criar um direito que não encontra fundamento constitucional correspondente.

O STF já destacou que é necessário identificar um direito constitucional cujo exercício esteja inviabilizado pela ausência da norma regulamentadora.

Se existe regulamentação suficiente e o problema é uma aplicação supostamente ilegal dessa norma, poderá ser necessário utilizar outro instrumento processual.

Portanto, identificar a verdadeira origem do problema é essencial.

Qual é a lei do mandado de injunção?

A lei específica é a Lei nº 13.300, de 23 de junho de 2016.

Ela disciplina tanto o mandado de injunção individual quanto o coletivo.

Antes dessa legislação específica, a Lei nº 8.038/1990 previa que, enquanto não fosse editada legislação própria, seriam observadas, no que coubesse, normas relativas ao mandado de segurança.

Com a Lei nº 13.300/2016, o Brasil passou a contar com disciplina legal própria para o instituto.

Mandado de injunção: resumo

O mandado de injunção é uma garantia constitucional utilizada para combater uma omissão normativa que inviabiliza o exercício de determinados direitos constitucionais.

Seu fundamento está no artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal, enquanto seu procedimento é regulamentado pela Lei nº 13.300/2016.

Para compreender seu cabimento, é útil lembrar três elementos fundamentais: existência de um direito constitucional, falta total ou parcial da regulamentação necessária e impossibilidade de exercer esse direito em razão da omissão.

O mandado de injunção pode ser individual ou coletivo. Quando a omissão é reconhecida, o Poder Judiciário pode adotar as providências previstas na legislação para viabilizar o exercício do direito enquanto não for editada a regulamentação necessária.

Conclusão

O mandado de injunção é um importante mecanismo de proteção da efetividade da Constituição. Ele impede que determinados direitos constitucionais permaneçam impossíveis de exercer apenas porque o órgão competente deixou de produzir a regulamentação necessária.

Previsto no artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição e regulamentado pela Lei nº 13.300/2016, o instrumento exige mais do que uma simples ausência de legislação. É preciso que a omissão efetivamente inviabilize um direito, liberdade ou prerrogativa constitucional abrangida pela garantia.

Essa característica também explica sua diferença em relação a instrumentos como mandado de segurança, ADI e ADO. Cada um possui finalidade, requisitos e procedimentos próprios.

Fontes

Supremo Tribunal Federal — Constituição e o Supremo, artigo 5º e jurisprudência relacionada ao mandado de injunção.

Supremo Tribunal Federal — Tesauro de Jurisprudência, verbete “Mandado de Injunção”.

Presidência da República — Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Presidência da República — Lei nº 13.300, de 23 de junho de 2016, que disciplina o processo e julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo.

“`html “`