Mandado de segurança coletivo: o que é, quem pode impetrar e como funciona

O mandado de segurança coletivo é uma ação constitucional destinada à proteção de direitos líquidos e certos pertencentes a um grupo ou categoria de pessoas diante de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública ou agente que exerça atribuições do Poder Público. Sua previsão está no artigo 5º, inciso LXX, da Constituição Federal e sua disciplina também consta da Lei nº 12.016/2009.

Diferentemente do mandado de segurança individual, a modalidade coletiva é ajuizada por determinados legitimados, como sindicatos, entidades de classe, associações e partidos políticos que preencham os requisitos legais.

É um instrumento relevante, por exemplo, quando um mesmo ato administrativo afeta uma categoria inteira de servidores, profissionais ou associados.

O que é mandado de segurança coletivo?

O mandado de segurança coletivo é uma modalidade de mandado de segurança utilizada para defender direitos de natureza coletiva ou direitos individuais homogêneos nas hipóteses previstas pela legislação.

O mandado de segurança, de maneira geral, protege direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando houver violação ou justo receio de violação decorrente de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade.

Na modalidade coletiva, entretanto, quem ingressa com a ação não é necessariamente cada pessoa individualmente prejudicada.

Uma entidade legitimada pode atuar judicialmente para proteger o grupo ou categoria.

Onde está previsto o mandado de segurança coletivo?

A principal previsão constitucional está no artigo 5º, inciso LXX, da Constituição Federal.

O dispositivo estabelece que o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional e por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.

Além da Constituição, existe regulamentação específica na Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009, que disciplina tanto o mandado de segurança individual quanto o coletivo.

Quem pode impetrar mandado de segurança coletivo?

O artigo 21 da Lei nº 12.016/2009 estabelece os legitimados para a impetração.

Podem apresentar mandado de segurança coletivo:

• partido político com representação no Congresso Nacional;
• organização sindical;
• entidade de classe;
• associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano.

No caso de partido político, a lei prevê atuação na defesa de interesses legítimos relacionados aos seus integrantes ou à finalidade partidária.

Já sindicatos, entidades de classe e associações podem defender direitos líquidos e certos da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, observadas suas finalidades e estatutos.

Portanto, não é qualquer pessoa ou organização que possui legitimidade para utilizar especificamente a modalidade coletiva.

Associação pode impetrar mandado de segurança coletivo?

Sim.

A Constituição Federal inclui expressamente a associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano entre os legitimados para a impetração.

A Lei nº 12.016/2009 também estabelece que a associação pode defender direitos líquidos e certos da totalidade ou de parte de seus associados, desde que sejam pertinentes às suas finalidades.

A exigência temporal de pelo menos um ano merece atenção.

Não se deve presumir que uma associação criada recentemente poderá imediatamente utilizar o mandado de segurança coletivo nas mesmas condições.

Sindicato pode entrar com mandado de segurança coletivo?

Sim.

As organizações sindicais possuem legitimidade constitucional para impetrar mandado de segurança coletivo em defesa dos interesses da categoria representada.

Esse instrumento aparece com frequência em discussões relacionadas a servidores públicos e categorias profissionais quando um mesmo ato administrativo atinge diversos integrantes.

Imagine, por exemplo, um ato de determinada autoridade que afete de maneira comum uma categoria de servidores representada por um sindicato.

Se estiverem presentes os requisitos do mandado de segurança, o sindicato poderá discutir judicialmente a questão coletivamente.

Isso evita, em determinadas situações, a necessidade de cada integrante ajuizar imediatamente um mandado de segurança individual com objeto idêntico.

Associação precisa de autorização dos associados?

Um dos pontos mais importantes do mandado de segurança coletivo é que não se exige autorização especial dos associados para sua impetração nas condições previstas pela Constituição e pela Lei nº 12.016/2009.

O artigo 21 da lei estabelece expressamente a dispensa dessa autorização especial.

O Supremo Tribunal Federal consolidou esse entendimento na Súmula 629:

“A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos associados independe da autorização destes.”

O STF explica que, nessa situação, existe substituição processual. A entidade atua em nome próprio defendendo direitos pertencentes aos integrantes do grupo.

Essa situação não deve ser confundida com todas as demais modalidades de ações coletivas ajuizadas por associações, pois os requisitos podem ser diferentes.

Precisa apresentar lista dos associados?

A jurisprudência também diferencia o mandado de segurança coletivo das ações em que a associação atua mediante representação processual.

No âmbito do mandado de segurança coletivo, o entendimento jurisprudencial reconhece a substituição processual e afasta a necessidade de autorização individual dos substituídos. A jurisprudência também trata da desnecessidade de relação nominal para a impetração nas situações abrangidas por esse regime.

Essa diferença é relevante porque frequentemente existe confusão entre as regras aplicáveis ao mandado de segurança coletivo e aquelas referentes a outras ações coletivas propostas por associações.

O enquadramento jurídico da ação precisa ser identificado corretamente.

O mandado de segurança coletivo pode beneficiar apenas parte da categoria?

Sim.

Não é necessário que a pretensão interesse absolutamente a todos os integrantes da entidade.

A própria Lei nº 12.016/2009 permite a defesa de direitos da totalidade ou de parte dos membros ou associados.

O Supremo Tribunal Federal também consolidou essa interpretação na Súmula 630, segundo a qual a entidade de classe possui legitimidade para impetrar mandado de segurança mesmo quando a pretensão interessa somente a parte da respectiva categoria.

Assim, o simples fato de uma medida atingir somente determinado segmento dos integrantes não necessariamente impede a utilização do instrumento coletivo.

Quais direitos podem ser protegidos pelo mandado de segurança coletivo?

O artigo 21 da Lei nº 12.016/2009 divide os direitos protegidos em duas categorias principais:

direitos coletivos e direitos individuais homogêneos.

Os direitos coletivos são definidos pela lei como direitos transindividuais, de natureza indivisível, pertencentes a um grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou à parte contrária por uma relação jurídica básica.

Já os direitos individuais homogêneos são aqueles decorrentes de uma origem comum e relacionados à situação da totalidade ou de parte dos associados ou membros representados pelo impetrante.

Essa classificação é fundamental para determinar se determinada controvérsia pode ser discutida pela via coletiva.

O que é direito líquido e certo?

O mandado de segurança, individual ou coletivo, exige a existência de direito líquido e certo.

Em termos processuais, isso significa que o direito alegado deve poder ser demonstrado adequadamente com os elementos disponíveis desde a impetração, sem depender de uma ampla fase posterior de produção de provas.

Por isso, o mandado de segurança possui características diferentes de uma ação ordinária.

Se a controvérsia depender de extensa investigação de fatos, perícias ou outras provas incompatíveis com o rito do mandado de segurança, essa via processual pode não ser adequada.

A existência do direito líquido e certo é, portanto, uma das questões centrais analisadas nesse tipo de processo.

Contra quem é apresentado o mandado de segurança coletivo?

O mandado de segurança busca combater ilegalidade ou abuso de poder relacionado à atuação de uma autoridade.

A Lei nº 12.016/2009 estabelece que se considera autoridade coatora aquela que praticou o ato impugnado ou da qual emanou a ordem para sua prática.

Identificar corretamente a autoridade coatora é importante porque isso pode influenciar inclusive a competência do órgão judicial responsável por julgar o processo.

Não basta, portanto, simplesmente indicar genericamente o órgão público.

É necessário analisar quem possui responsabilidade jurídica pelo ato questionado.

Qual é o prazo para mandado de segurança coletivo?

O artigo 23 da Lei nº 12.016/2009 estabelece prazo de 120 dias para requerer mandado de segurança, contado da ciência do ato impugnado pelo interessado.

Trata-se de prazo decadencial.

Por isso, quando existe um ato concreto que se pretende questionar, a análise do prazo é fundamental.

Deixar transcorrer o prazo pode inviabilizar a utilização do mandado de segurança para combater aquele ato específico, embora a situação possa exigir análise sobre a existência de outras vias processuais.

Em casos concretos, a definição do momento em que começou a contagem pode exigir análise jurídica detalhada.

Mandado de segurança coletivo pode ter liminar?

Sim.

O mandado de segurança admite medida liminar quando preenchidos os requisitos legais.

O artigo 7º da Lei nº 12.016/2009 prevê a possibilidade de suspensão do ato que motivou o pedido quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida caso ela somente seja concedida ao final.

No mandado de segurança coletivo, entretanto, existe uma regra específica.

O artigo 22, § 2º, estabelece que a liminar somente poderá ser concedida depois da audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que terá prazo de 72 horas para se pronunciar.

Portanto, a disciplina da liminar coletiva possui particularidades.

O que acontece depois que o mandado de segurança é apresentado?

Se a petição inicial estiver em condições de prosseguir, a autoridade coatora será notificada.

A Lei nº 12.016/2009 estabelece prazo de 10 dias para que a autoridade preste informações. Também é dada ciência ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada.

Dependendo da situação, haverá ainda análise de eventual pedido liminar.

Posteriormente, o processo seguirá seu rito até o julgamento.

O procedimento concreto pode variar conforme a competência, a autoridade indicada e eventuais recursos apresentados.

Mandado de segurança coletivo e individual são iguais?

Os dois instrumentos possuem a mesma finalidade fundamental de proteger direito líquido e certo diante de ilegalidade ou abuso de poder nas hipóteses previstas constitucionalmente.

A principal diferença está na dimensão coletiva da proteção e na legitimidade para ajuizar a ação.

No mandado de segurança individual, a pessoa busca proteção para direito próprio.

No coletivo, uma entidade constitucionalmente legitimada atua em defesa dos direitos do grupo ou categoria substituída.

Essa característica produz consequências importantes sobre legitimidade, coisa julgada e relação com eventuais processos individuais.

Mandado de segurança coletivo impede ação individual?

Não automaticamente.

O artigo 22 da Lei nº 12.016/2009 estabelece que o mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais.

Entretanto, a legislação contém regras específicas relacionadas aos efeitos da coisa julgada coletiva sobre quem também utiliza individualmente o mandado de segurança.

Por isso, uma pessoa que já possui ação individual e descobre posteriormente a existência de mandado de segurança coletivo sobre a mesma matéria não deve simplesmente presumir que poderá aproveitar simultaneamente todos os efeitos de ambos.

A situação processual precisa ser analisada considerando o § 1º do artigo 22 e as circunstâncias concretas.

Quem é beneficiado pelo mandado de segurança coletivo?

A sentença produz coisa julgada nos limites estabelecidos para o grupo ou categoria substituída pelo impetrante.

O artigo 22 da Lei nº 12.016/2009 estabelece que a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante.

A identificação concreta dos beneficiários pode envolver questões importantes de jurisprudência.

O STF, por exemplo, diferencia o regime do mandado de segurança coletivo de outras ações coletivas promovidas por associações. Na segurança coletiva existe substituição processual e não se exige a autorização especial dos associados para a impetração.

Por isso, regras jurisprudenciais referentes a uma ação coletiva ordinária não devem ser automaticamente transferidas para um mandado de segurança coletivo.

É possível cobrar valores por meio de mandado de segurança coletivo?

Esse tema exige atenção.

O mandado de segurança possui limitações relacionadas à cobrança de valores pretéritos e não deve ser tratado como substituto de uma ação de cobrança.

Entretanto, decisões coletivas podem posteriormente gerar discussões sobre execução e recebimento de valores decorrentes do direito reconhecido.

O próprio STF já enfrentou questões relacionadas à cobrança de valores pretéritos decorrentes de título judicial formado em mandado de segurança coletivo, reconhecendo particularidades quanto à autorização e filiação dos beneficiários.

Assim, é necessário diferenciar o pedido feito no próprio mandado de segurança da posterior execução dos efeitos econômicos de uma decisão coletiva.

Mandado de segurança coletivo paga honorários advocatícios?

A Lei nº 12.016/2009 estabelece em seu artigo 25 que não cabe condenação ao pagamento de honorários advocatícios no processo de mandado de segurança, sem prejuízo das sanções relacionadas à litigância de má-fé.

Essa é uma característica específica do procedimento.

Isso não significa, evidentemente, que uma entidade ou pessoa nunca tenha despesas contratuais com seus próprios advogados.

A regra trata da condenação processual da outra parte em honorários sucumbenciais no mandado de segurança.

Mandado de segurança coletivo de servidor público

O mandado de segurança coletivo para servidores públicos é uma aplicação frequente desse instrumento.

Sindicatos e entidades representativas podem utilizá-lo quando um ato de autoridade afeta direitos líquidos e certos da categoria ou de parte dela.

Podem existir controvérsias relacionadas a concursos, procedimentos administrativos, vantagens funcionais e diversos outros atos praticados pela Administração Pública.

Entretanto, a simples existência de uma discussão envolvendo servidores não significa que o mandado de segurança será sempre a ação adequada.

É necessário verificar a existência de direito líquido e certo, a autoridade responsável pelo ato, o prazo decadencial e as demais condições processuais.

Mandado de segurança coletivo de sindicato

O sindicato possui legitimidade expressamente reconhecida pela Constituição para utilizar o mandado de segurança coletivo.

Nessa situação, atua em defesa dos integrantes da categoria nas condições admitidas pelo ordenamento.

Além da previsão específica do artigo 5º, LXX, a Constituição Federal estabelece, em seu artigo 8º, III, que cabe ao sindicato defender os direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas.

Por isso, os sindicatos possuem papel relevante na tutela coletiva de direitos.

Mandado de segurança coletivo de associação

As associações também podem utilizar o instrumento, desde que preencham os requisitos constitucionais e legais.

Para o mandado de segurança coletivo de associação, merece destaque a exigência de que a entidade esteja legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano.

Também é necessário observar a relação entre a finalidade da entidade e os direitos defendidos.

Por outro lado, não se exige autorização especial de cada associado para a impetração, conforme estabelece a Lei nº 12.016/2009 e confirma a Súmula 629 do STF.

Partido político pode impetrar mandado de segurança coletivo?

Sim.

A Constituição inclui o partido político com representação no Congresso Nacional entre os legitimados.

A Lei nº 12.016/2009 detalha que o partido pode atuar na defesa de interesses legítimos relativos aos seus integrantes ou à finalidade partidária.

Portanto, não basta simplesmente existir como partido político registrado. Para essa hipótese constitucional, exige-se representação no Congresso Nacional.

Qual a diferença entre mandado de segurança coletivo e ação civil pública?

Embora ambos possam envolver proteção coletiva, são instrumentos jurídicos diferentes.

O mandado de segurança possui fundamento constitucional específico, exige direito líquido e certo e está sujeito ao rito e às limitações estabelecidas pela Lei nº 12.016/2009.

A ação civil pública possui disciplina própria, principalmente na Lei nº 7.347/1985, e pode ser utilizada para a proteção de diferentes interesses difusos e coletivos nas hipóteses legalmente previstas.

A escolha do instrumento depende do direito discutido, das provas necessárias, de quem pretende propor a ação e da natureza do ato questionado.

Portanto, não são ações intercambiáveis em qualquer situação.

Exemplo de mandado de segurança coletivo

Imagine que uma autoridade pública pratique determinado ato administrativo que afete da mesma maneira uma categoria profissional representada por um sindicato.

Se o sindicato entender que o ato viola direito líquido e certo dos integrantes da categoria e estiverem preenchidos os demais requisitos legais, poderá avaliar a impetração de mandado de segurança coletivo.

Em vez de centenas de pessoas apresentarem individualmente ações idênticas, a discussão pode ocorrer coletivamente.

Isso não significa que qualquer conflito coletivo possa ser resolvido por mandado de segurança.

A existência de direito líquido e certo e a adequação do instrumento continuam sendo indispensáveis.

Qual é a vantagem do mandado de segurança coletivo?

Uma das principais características do instrumento é permitir a defesa conjunta de pessoas atingidas por uma mesma ilegalidade ou abuso de poder.

Isso pode reduzir a multiplicação de processos com discussões idênticas e proporcionar tratamento coletivo da controvérsia.

Além disso, a Constituição atribuiu legitimidade a organizações que representam grupos e categorias justamente para facilitar a proteção coletiva de direitos.

O mandado de segurança também possui prioridade processual. A Lei nº 12.016/2009 determina que seus processos e recursos terão prioridade sobre os demais atos judiciais, com exceção do habeas corpus.

Quando cabe mandado de segurança coletivo?

Em síntese, o mandado de segurança coletivo pode ser adequado quando existe direito líquido e certo de natureza coletiva ou individual homogênea, ocorre ilegalidade ou abuso de poder relacionado à atuação de autoridade e uma das entidades legitimadas constitucionalmente pretende proteger o grupo ou categoria.

Além disso, devem ser observados os demais requisitos do mandado de segurança, inclusive o prazo decadencial de 120 dias quando aplicável à situação concreta.

Não é suficiente existir uma insatisfação coletiva com determinado ato.

É necessário demonstrar juridicamente o direito alegado e a ilegalidade ou abuso que se pretende combater.

Conclusão

O mandado de segurança coletivo é uma garantia constitucional destinada à proteção de direitos líquidos e certos pertencentes a grupos ou categorias diante de ilegalidade ou abuso de poder.

Podem impetrá-lo partido político com representação no Congresso Nacional, organização sindical, entidade de classe e associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, observados os requisitos específicos de cada hipótese.

Um aspecto particularmente importante é que a impetração por entidade de classe não depende de autorização individual dos associados, conforme a Súmula 629 do STF. Além disso, a entidade pode defender somente parte da categoria, conforme reconhecido pela Súmula 630.

Como o mandado de segurança possui requisitos específicos, prazo decadencial e limitações quanto às provas e aos pedidos possíveis, situações concretas devem ser analisadas considerando o ato questionado, a entidade legitimada, o direito discutido e a jurisprudência aplicável.

Fontes

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 — artigo 5º, incisos LXIX e LXX.

Lei nº 12.016/2009 — disciplina o mandado de segurança individual e coletivo, especialmente os artigos 21 a 23.

Supremo Tribunal Federal — Súmula 629, sobre a dispensa de autorização dos associados no mandado de segurança coletivo.

Supremo Tribunal Federal — Súmula 630, sobre a legitimidade da entidade de classe quando a pretensão interessa somente a parte da categoria.

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